История развития местного самоуправления XVII-XVII вв

2

Содержание

Введение                                                                                                         3

Глава 1 Местное самоуправление древней Руси                                        5

1.1.           Вечевая демократия Древней Руси                                                   5

1.2. «Губная» и «земская» системы   местного самоуправления            11

Глава 2. История развития местного самоуправления XVII-XVII вв.   21

2.1. Реформы Петра 1 в местном самоуправлении.                                 21

2.2. Местное самоуправление при Екатерине II                                       25

Заключение                                                                                                  31

Список использованной литературы                                                         34

Введение

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации[1].

Современная Россия все более полно осознает роль местного самоуправления, местного сообщества в системе российской государственности: сильное местное сообщество – основа сильного государства. Политические, социальные, экономические интересы граждан связаны с интересами государства, прежде всего, через групповые интересы жителей одного города, села, района, реализуемые посредством самоуправления.

Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития

Актуальность темы обусловлена тем, что проблема эволюции системы местного самоуправления, от состояния и эффективного функционирования которой, как одного из важнейших звеньев государственного аппарата, в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной из основных на протяжении всей истории Российского государства.

Объект исследования - институт местного самоуправления в Российском государстве, история его формирования и развития.

Предметом исследования местное самоуправлении в Российском государстве до 19 века.

Цель исследования - на основе анализа материалов о деятельности органов местного управления исследовать предмет курсовой работы.

В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи:

исследовать Вечевую демократию Древней Руси;

проанализировать причины введения губного и земского управления;

выяснить особенности формирования и деятельности новых органов местного самоуправления - губных и земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых учреждений;

определить значение проведенных Петром I и Екатериной II реформ в местном самоуправлении.

В данной работе были использованы материалы следующих авторов:

Глава 1 Местное самоуправление древней Руси

1.1. Вечевая демократия Древней Руси

В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассмотреть модель управления, существовавшую в Великом Новгороде.

Вечевая демократия - наиболее ранние проявления самоуправления на Руси. Их развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Высшим органом управления общины были сходы (собрания) жителей - вече, на которых решались важнейшие жизненные вопросы: о войне и мире, о приглашении угодных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Основным представительным органом власти в городе было вече —Большое вече, как представительный орган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода. В  XI – XII веках вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

Созвать вече — значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить пред народом, мог и созвать вече. Удар в вечевой колокол был знаком, что есть требование народного голоса[2].

  Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы.

Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких-то имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы, житые и черные люди.

Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать.

Новгород политически являлся единым целым с пригородами. В пригородах управляли посадники. Из летописей видно, что посадников могли переводить с одного места службы на другое. Назначениями посадников из Новгорода пригороды не всегда были довольны, местное население могло не принять посадника. В псковских пригородах управляли посадники Пскова. Пригороды являлись административными центрами управления приписной к ним территории, называвшейся волостью пригорода. Пригороды имели свое торговое место и свою церковь. В пригородах должны были быть непременно и свои веча.

Учреждение веч было общее не только по пригородам, но и по селам. Чтоб сойтись в Новгороде, надлежало прежде собираться в пригородах. Пригороды имели свою казну. Из казны, собранной с волости, относившейся к пригороду, определенная доля направлялась в Новгородскую казну. В 1347 г. Новгород устанавливает право Пскова управляться самобытно своим жалованьем: это право состояло в том, что Новгород не назначал туда своих посадников и не звал к суду в Новгороде.

Великий Новгород часто отдавал свои пригороды в кормленье призванным князьям. Князь на пригороде был в отношении к пригороду на таком же праве, как князь в Новгороде к Новгороду: не получал пригорода во владение, не был в нем государем, но получал известные доходы и обязывался защищать свой пригород в случае войны. Обычно пригороды, как укрепленные места, строились в таких пунктах, где можно было ожидать неприятеля. При появлении князя пригород не приобретал особой самостоятельности и князь не получал над ним личного права. Отдачи городов Новгородом в кормленья князьям были довольно часты. Волости могли передаваться князьям и наследственно, но при этом они не уходили из-под власти Новгорода. Власть князя в пригородах, отданных на кормленье, не могла расшириться до того, чтоб сделаться для него правом, независящим от воли Новгорода. Если жители пригорода были очень недовольны деятельностью какого-то князя, то нередки случаи, когда они являлись в Новгород, и Большое вече могло перевести князя в другой город, или совсем изгнать его, если он признавался негодным к охранению вверенной ему территории. Таким образом, Великий Новгород принимал князей к себе на службу и поручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в пользу князя, являлись вознаграждением за работу по управлению и охранению вверенного ему края.

Слово волость означало подвластную кому бы то ни было территорию. Поэтому в обширном смысле вся Новгородская Земля была волостью Великого Новгорода, пригородом, распадавшимся, в свою очередь, на несколько волостей. В общем смысле волостью называлось соединение поселений, принадлежащих к одному владению. В зависимости от того, кому перечислялись доходы, различались волости новгородские, т.е. принадлежащие Великому Новгороду, волости боярские, волости монастырские и волости княжеские[3].

Во главе административных единиц стояли должностные лица – представители центра. Уезды возглавлялись наместниками – волостелями. Эти должностные лица содержались за счет местного населения – получали от него «корм», т. е. проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. Кормление было одновременно государственной службой и формой вознаграждения княжеских вассалов за их службу.

Кормленщики были обязаны не только управлять соответствующими уездами и волостями, но и содержать свой аппарат управления (тиунов, доводчиков и др.), иметь свои военные отряды. При этом кормленщики не были лично заинтересованы в делах управляемых ими уездов или волостей, поскольку их назначение было сравнительно краткосрочным – на год-два.[4]

Управитель кормился на счет управляемых в буквальном смысле этого слова. Содержание его состояло из кормов и из пошлин.[5].

Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, традиции, заложенные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

С течением времени кормленая система в том виде, в каком она была представлена в XIV-XV веках, приходит в упадок. Кризис системы местного управления выразился как во внутренних, так и во внешних проявлениях. Во-первых, сокращаются сроки пребывания кормленщиков на должности, видимо, чтобы перепустить через кормления возможно большее число лиц, князья стали сокращать сроки кормлений. Для последней четверти XV в. наиболее обычным сроком следует считать годичный. В виде особой милости князь "перепускал" кормленщика на второй год, давая прибавку к первому году четверть кормления, половину, три четверти или даже целый год. Во-вторых, наместничества теряют свою целостность. Распространенными становятся кормления, данные в управление нескольким наместникам. Уже к концу XV в. известны случаи выделения в особые кормления должностей тиуна, доводчика, приведчика, а в первой половине XVI в. это становится более распространенным явлением.

Эти перемены не прошли бесследно, они изменили саму суть этой системы управления, так как в итоге кормленщик из судьи и управителя превращался в простого сборщика налогов. Не занимаясь управлением, а часто и не имея такой возможности из-за проживания в другом уезде, наместник приспосабливался к такому положению, либо посылая для сбора дохода своих людей, либо сдавая пожалованный ему доход на откуп. Дробление кормлений в самых разнообразных формах, сокращение сроков кормленой службы разрушительно влияли на наместничью систему управления извне, но существовали так называемые и внутренние проявления кризиса. По мере развития и усиления княжеской власти из всей массы кормленых доходов происходит изъятие наиболее доходных статей. Фискальный интерес побуждал изъять из рук наместников такие доходные статьи, как различные таможенные пошлины. Все это в итоге приводило к снижению доходности кормленых должностей.

Не менее важный процесс разрушения шел со стороны привилегированного землевладения: частного, церковного и монастырского. Распространение иммунитетных привилегий на все большее количество рядовых служилых людей, (отразившее процесс политического возвышения дворянства) приводило к сужению компетенции кормленщиков и лишало их части доходов.

Как организация княжеской власти, наместничества разрушались и тем, что из компетенции местных учреждений выделялись некоторые отрасли управления и поручались особым приказным людям - городским приказчикам. Введением в 40-х годах XVIв. губных учреждений из компетенции наместников были изъяты очень важные дела - разбойные и татиные, которые к тому же составляли для кормленщиков прибыльную статью.

Таким образом, в результате этих перемен к середине XVI в. от когда-то великих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат великокняжеского управления на местах, наместники и волостели сыграли важную роль в процессе борьбы великокняжеской власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье управление по мере укрепления централизованного государства оказалось во все растущем противоречии с центральной государственной властью.

1.2. «Губная» и «земская» системы   местного самоуправления

Возникшие в ходе преобразований 30-40-х г. г. XVI в. органы губного самоуправления стали важным звеном местного самоуправления вплоть до конца XVII в., сосредоточив в своих руках всю полноту власти по управлению подведомственной территорией. Возглавлял губное ведомство губной староста. Центральная власть, возлагая на старост всю ответственность за проведение карательной политики на местном уровне, вводит определенные цензовые ограничения для занятия этой должности, которые могут быть сведены к следующим: социальная принадлежность, имущественный ценз и ценз грамотности.

Необходимо отметить, что в отличие от кормленщиков, которым за службу в качестве местных управителей жалованье непосредственно из государственной казны не выплачивалось, а Уставными грамотами предоставлено было право "кормиться" за счет местного населения, глава губного ведомства отправлял свои обязанности безвозмездно, так как получение им жалованья за службу законодательством не предусматривалось. Хотя другие выборные: целовальники, сторожа, биричи, получали за службу особое материальное вознаграждение, называемое "подмогой". Не было предусмотрено законодателем даже какого-либо поощрения старосте за добросовестное выполнение своих обязанностей, как это было в отношении земских старост.

Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества, как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии. Однако при утверждении на должность главы губного ведомства иногда допускались отступления от выборного начала. Если занимать должность губного старосты могли представители не от всех групп населения, то в его выборах должно было участвовать все население округа: дворяне, дети боярские, все духовные власти, посадские люди и крестьяне. Таким образом, в состав выборщиков могли входить все категории населения, хотя в некоторых округах имелись свои особенности. Производились выборы обычно посословно: каждая социальная группа выбирала своих представителей, которые и принимали окончательное решение об избрании того или иного лица к губному делу.

Срок службы старост определен не был, и служили они бессрочно. Выбранных старост запрещалось смещать с должности, некоторые старосты занимали должность по году, некоторые по четыре, по десять и даже 30 лет. Неограниченность сроков приводила к тому, что должности на много лет закреплялись за определенными лицами. Сменить старосту само земство не могло, несмотря на то, что оно его выбрало. Причем, даже жалобы на многочисленные злоупотребления не всегда влекли к отставке выборных. Правительство ревностно охраняло авторитет губных старост, которые проводили в жизнь карательную политику государства, и не давало их в обиду, особенно если функции по борьбе с разбоями старосты выполняли хорошо.

Такие условия создавали благоприятную почву для сосредоточения в руках губных старост огромной власти и возможных злоупотреблений, чему местное общество могло воспрепятствовать только написав челобитную. Несмотря на то, что многочисленные челобитья не могли проходить незамеченными, центральная власть все же редко удовлетворяла просьбы населения, и губные старосты продолжали оставаться у дел, пока правительство не считало нужным назначить перевыборы[6].

Исполнительным аппаратом при губном старосте была губная изба, которая являлась своего рода местным присутственным учреждением, в состав которой помимо старосты входили также губные целовальники, дьяки, тюремные сторожа, биричи, палачи. При губной избе находились также городские или сельские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские.

Вторым лицом в губном аппарате был губной целовальник, выбирался который только сошными людьми: посадскими и крестьянами. Важно отметить, что уже в законодательном порядке правительство требует выбирать новых целовальников до окончания срока службы их предшественников. Делалось это, вероятно, для того, чтобы губная изба не оставалась на некоторое время без целовальника. Если губной целовальник служил по выбору, то он получал за свою службу материальное вознаграждение, называемое "подмогой". Размер материального вознаграждения не был одинаков для целовальников разных губ и определялся самими избирателями.

Письменной частью в губной избе заведовал губной дьяк, или подьячий, являвшийся далеко не второстепенной фигурой в аппарате губного ведомства.

Специально для надзора за заключенными нанимались или выбирались в губную избу тюремные сторожа, в выборе которых участвовали только сошные люди. Также в состав губной избы входили палач и глашатай.

При губной избе находились также прежние сельские или городские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские, являвшиеся низшими выборными лицами в ведомстве. Выбирались они самими жителями и приводились к присяге губными старостами. Сотские заведовали полицией над сотней дворов, пятидесятские и десятские были подчинены сотским и возглавляли: первые - 50 дворов, вторые - 10 дворов.

Важно подчеркнуть, что губные старосты призваны были не только вести на местном уровне борьбу с преступными элементами, но и пресекать любые антифеодальные выступления крестьян и посадских низов, которые центральной властью также рассматривались как "грабеж" и "разбой", посягающие на феодальную собственность и представляющие угрозу дальнейшему развитию феодального государства.

Создавая губную организацию, правительство ставило целью перед новыми органами не только ведение следствия и расправы над преступниками, но и предупреждение преступлений.

Также губные старосты принимали участие в решении поместных опросов, производили сдачу в аренду земельных наделов сенокосов, проводили размежевание земель, отделы рыбных ловель и т.д. Возлагая эту обязанность на губных старост, правительство стремилось таким образом воспрепятствовать опустошению земель, обязывая в тоже время старост сообщать правительству о таких пустых местах и о причинах их запустения. Невыполнение этих предписаний губными властями влекло возмещение старостами убытков казне, равных сумме несобранных с этих земель налогов.

Однако компетенция губных учреждений не ограничивалась рассмотренными выше функциями. Возлагалось на губные органы осуществление и нотариальных действий.

Характерной чертой системы местного управления на протяжении изучаемого периода являлось тесное переплетение административной и судебной деятельности, когда, выполняя свои обязанности по управлению подведомственной территорией, должностное лицо одновременно осуществляло и разбор судебных тяжб.

Сам факт появления губных органов на местном уровне не означал автоматической ликвидации прежних - наместников и волостелей, что привело к конкуренции их в судебной сфере. Эту неопределенность законодатель стремиться устранить, детализируя полномочия местных властей в данной области, а также более четко определяя круг дел, подведомственных каждому органу. Ограничивая компетенцию кормленщиков в судебной сфере, и изымая из их ведения рассмотрение наиболее важных дел, законодатель передает их губным властям.

Рост значения в местном управление с середины XVI века губных органов и возложения на них осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными, судебными и хозяйственными функциями, очень скоро превратили губные органы в наиболее важный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления[7].

Мероприятия центральной власти по реформированию системы местного управления: ограничение власти наместников и волостелей, усиление контроля над ними со стороны местного общества посредством введения института "лучших людей", а затем и появление губных учреждений, послужили своего рода подготовительными мероприятиями для ликвидации кормлений на территории всего государства и проведению одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана Грозного - земской реформы.

В результате земской реформы на многих территориях государства вместо наместников и волостелей на местном уровне были созданы органы земского самоуправления, действовавшие на принципах, соответствующих новой форме правления Русского государства - сословно-представительной монархии. Вместо назначаемых царской властью кормленщиков, возглавлявших наместничества и волостельства, в соответствии с уставными грамотами земского самоуправления, вводятся выборные земские представители от местных миров, избирались которые всеми категориями населения (за исключением служащего класса) на земских собраниях: волостных и посадских сходах или всеуездных советах.

Требования, предъявляемые к кандидатам на эти должности не были так строги как к губным властям. Выбор к земским должностям, особенно к главным, предполагал соблюдение имущественного ценза. Поэтому, созданные в ходе реформы органы местного самоуправления, стали формой господства верхушки посадского и крестьянского населения, возглавлявшей земские учреждения.

Сначала на земские должности избирались бессрочно. Однако, в отличие от губных властей, своих земских выборных население всегда могло переменить. Позднее выборы производились обычно на год. По окончании срока службы выборный должен был дать отчет о своей деятельности, что касалось, прежде всего, должностных лиц, чья деятельность была связана с финансами. Наряду с отчетом осуществлялась и передача всех дел, документации и оставшихся в мирской кассе денег.

Центром ведения местных дел являлась земская изба, иногда называемая судной. Функционировали земские избы практически повсеместно. Возглавлял земское ведомство обычно земский староста, которому подчинялись все выборные, входящие в аппарат земских учреждений. В его компетенцию входило руководство подчиненными, созыв собраний, председательствование на них, назначение перевыборов и обеспечение эффективного функционирования земской избы. Круг полномочий его определялся в выборных списках, в соответствии с которым он мог выступать по преимуществу в качестве финансового агента, или судебно-полицейского, или и тем и другим одновременно.

Обычно для полицейского управления в волостях и на посадах главы земского ведомства пользовались старинными властями десятичной системы. Почти повсюду в земских округах с этой целью выбирался сотский, который выполнял, по преимуществу, полицейские функции, ведая полицией безопасности, в его ведении находилась тюрьма и заключенные. Он присутствует при осмотре и оценке имущества, принимает явки о совершенных правонарушениях, а также обычно входит в состав судебной коллегии. Через своих агентов, пятидесятских и десятских, обязанности которых были производны от компетенции сотского,  сотский получал необходимую информацию "о всяких земских делах". Такая двусторонняя связь между местной властью и жителями приводила к тому, что "аппарат сотского доходил до каждого крестьянина волости, десяток, как первичная, вероятно круговой порукой связанная группа, был основой общественной административной жизни волости" [8].

Письменной частью в земской избе заведовал дьяк. Документы, написанные не дьяком доверия не встречали и обычно рассматривались как подложные. За свою службу дьяк получал вознаграждение, размер которого фиксировался в избирательных списках.

Выборность должностных лиц органов местного самоуправления, необходимость принятия совместных решений по наиболее важным вопросам предполагали регулярные волостные, посадские сходы (съезды, советы), являвшиеся высшими органами управления самоуправляющейся единицы.Одной из главных забот земского мира было обеспечение исправной уплаты налогов и обеспечение финансовых потребностей самой волости. Разверстка причитающихся с округа платежей была непростым делом, затрагивающим интересы каждого землевладельца. Поэтому важной задачей мирского схода являлась раскладка налогов и местных сборов, причем, сходы собиравшиеся по этим вопросам, были наиболее частным явлением.

Происходила она, как правило, поэтапно. Сначала на земском собрании избирались специальные выборные комиссии, имеющие своей целью выяснение точного экономического положения каждого тяглеца. Затем, уже на самом сходе жителей, в соответствии с принятым принципом раскладки производилась разверстка платежей по каждому землевладельцу. Причем, оценка имущественного положения произведенная комиссией, на сходе могла быть изменена. Такой демократический принцип раскладки платежей в определенной степени гарантировал от явных злоупотреблений, а также обеспечивал точность исходных для обложения данных. Решение схода, занесенное в протокол, было обязательным для населения. Произведенное на сходе обложение не подлежало пересмотру. Иногда в отношении не явившихся на столь важное мероприятие лиц, волостной или посадский мир даже производил раскладку платежей "по усмотрению мира", и в случае недовольства произведенной разверсткой отсутствовавший на сходе лишался права на ее пересмотр. При этом к окладу такого нерадивого тяглеца по усмотрению мира могла быть сделана "надбавка", что являлось своего рода наказанием за уклонение от выполнения обязанностей по явке на собрания.

Следующей важной функцией схода в финансовой области было осуществление контроля за расходованием денежных средств выборными властями, что реализовывалось посредством финансовых отчетов земских должностных лиц перед населением.

Однако на практике все происходило не так гладко, как это было предусмотрено земскими документами. Часто счет сопровождался трениями и конфликтами: то земские власти уклонялись от финансового отчета, то само население не спешило с ним. Что, в свою очередь, порождало многочисленные иски как населения к выборным, так и последних к населению. За содействием обе стороны часто обращались к правительственной власти, которая вынуждена была реагировать на допущенные нарушения и давать соответствующие указания конфликтующим сторонам, или создавать специальные ревизионные комиссии.

Одной из важных сфер деятельности мирских советов было составление коллективных челобитных, являвшихся еще одним, помимо судебного, средством защиты прав и интересов земского мира. Волостное и всеуездное земство довольно часто обращаются за содействием к царской власти по самым различным вопросам. При этом в одних случаях ходатайства пишутся от имени всех жителей уезда, волости, в других - составляются земскими властями, действующими по поручению населения. Иногда прошение подавалось от группы волостей. Основным содержанием волостных и всеуездных ходатайств являлись просьбы, связанные с послаблением налогового гнета, с возмещением затрат, понесенных населением на казенные нужды, о выдаче ссуд из государственной казны на мирские расходы, и конечно же, жалобы на неправильные действия как правительственных должностных лиц, так и местных.

Главной задачей земских выборных органов было обеспечение исправности уплаты населением государственных налогов. В связи с чем земскими властями осуществлялись раскладка, сбор и доставка в Москву всех собранных податей, которые ранее платились кормленщикам. Земские органы рассматривались правительством как "гибкое орудие" взимания налогов с населения, так как недобор податей выборными старостами должен был покрываться за счет собственных средств. Подать налагалась на земский округ в целом, а не на каждый двор в отдельности, что обеспечивало большую исправность платежа.

Помимо сбора и уплаты налогов выборные осуществляли надзор за общественным порядком в округе. Полицейскими функциями в той или иной степени наделялись практически все органы управления (наместники и волостели, губные власти, приказные люди). Не являлись в этом плане исключением и земские учреждения. При этом объем полномочий местных администраторов в данной сфере в разных самоуправляющихся округах был неодинаков. Компетенция земских органов в тех местностях где не было губной организации, охватывала и сферу деятельности губных властей, и была поэтому намного шире полномочий земских должностных лиц, действовавших на своей территории совместно с губными.

Следующей важной обязанностью новых властей было пересечение изготовления населением спиртных напитков на продажу и содержание корчм. В случае нарушения этого запрета земским властям предписывалось брать с виновных штрафы. Изготовление спиртных напитков разрешалось только по праздникам, поминкам и только после получения разрешения у старосты.

Однако не только финансовые и полицейские дела находились в ведении земских властей. Традиционно, значительное место в деятельности всех местных органов, в том числе и земских, занимало осуществление административно-хозяйственных функций. Совместное владение принадлежащими всей волости и посаду землями и угодьями, необходимость общего участия в различных хозяйственных операциях требовали регулирования поземельных и хозяйственных отношений, что и было поручено новым выборным. Важной задачей выборных органов являлась защита подведомственной территории от посягательств на нее извне, с тем, чтобы при описании земель общинные угодья не передавались в чужие руки.

Предметом заботы выборной власти были также потребности и духовного характера. Под покровительством посадских и волостных людей находилась церковь, символизируя не только идеологическое единство жителей, но и материально выражая результаты общих забот. Именно от населения прихода исходила инициатива постройки церкви, во исполнение которой выборными властями на каждого жителя налагались обязанности по заготовке необходимых материалов (гвоздей, бревен и т.п.), предоставлению денежных средств, а также осуществлялся наем церковных мастеров. На волостных сходах избирались священнослужители. Возникшим вследствие отмены кормленщиков, земским учреждениям были переданы и судебные функции. Так как в районах осуществления земской реформы вотчинное и поместное землевладение, как правило, отсутствовало, поэтому с отменой власти наместников и волостелей, земской администрации передавались и губные дела, что тем самым приводило к концентрации в руках земских старост наместничьего суда в полном объеме.

Изучение состава, устройства и деятельности новых учреждений, анализ законодательного и актового материала позволяет заключить, что окончательный состав земских органов, объем полномочий должностных лиц и значение их в местном управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихся округов в зависимости от величины земской единицы и от объема дел, от уже сложившейся в местном управлении специализации и других обстоятельств.

Глава 2. История развития местного самоуправления XVII-XVII веках

2.1. Реформы Петра 1

В начале XVII в. вводится институт воевод как основное звено местного самоуправления. Все воеводы назначались разрядным приказом, утверждались царем и боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. Воевода имел многочисленные права и обязанности: охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно-полицейские функции, а также военные – набирал служилых людей, ведал местными служилыми людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т.д.), отвечал за городские учреждения, а на границе – за их охрану. Широкими были финансовые полномочия воеводы: он осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. Однако его обязанности четко не регламентировались, и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.

В XVII в. продолжали существовать обе формы самоуправления – губная и земская, однако губное управление переживало кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. Несмотря на то что ст. 21 Соборного Уложения 1649 г. закрепляла независимость губных дел от воеводы, фактически губные старосты находились под надзором, а потом и в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориальной структуры России.

Петр I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя вместо земских, выборные элементы управления. Так, указом 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении с главными традиционными администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией. 18 декабря 1708 был издан указ "Об учреждении губерний и о росписании к ним городов". Это была реформа, которая совершенно изменила систему местного управления.

Согласно этому указу вся территория страны была разделена на одиннадцать губерний. Так началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г., накануне второй областной реформы.

По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты. Областная реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода[9].

Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр I, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено "ведать все городское сословие в России". По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан(первая, вторая гильдии) и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении. По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания. Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Итак, в ходе реформы сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния.

Большое влияние на местное управление оказывали сословные дво-рянские органы - уездные и губернские дворянские собрания во главе с предводителями, созданные по жалованной грамоте дворянству.

В 1702 г. были отменены избные старосты и дела их переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1710 г. во главе губерний были поставлены губернаторы, а с 1713 г. - коллегии из губернатора и от 8 до 12 ландратов. В 1716 г. губернии были разделены на доли, и ландраты сделаны начальниками их, вследствие чего местная администрация опять стала единоличною. Для сбора налогов были учреждены земские камериры, комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическими органами - губернаторами и воеводами, которых поддерживают коллегии, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде - с другой. При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

2.2. Местное самоуправление при Екатерине II.

Созданная Петром I система практически в неизменном виде просуществовала около полувека. Серьезные новации начались лишь в годы царствования Екатерины II (1762 — 1796). Пик преобразований пришелся на 70-е годы XVIII века. К 1775 году Екатерина II успешно завершила три тяжелейшие войны: с Польшей, Турцией и со своим «воскресшим супругом» Пугачевым. С мирным течением жизни к ней вернулось былое желание всерьез заняться административно-территориальным устройством России. Еще за десять лет до этого, в «Инструкции губернаторам» 1764 года, она говорила, что такие административно-территориальные единицы, как губернии, «более всего исправления требуют», и обещала позднее подумать над этим вопросом. Отношение Екатерины II к существовавшей тогда системе местного управления еще более ухудшилось после того, как местные власти в ходе войн с внешними и внутренними врагами не смогли проявить достаточной эффективности и мобильности.

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа.

21 апреля 1764 г. указом «Наставление губернаторам» усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Указ направлен на укрепление и усиление роли местного управления, которое представлялось слабым звеном, но упрочение его могло повлиять на всю систему государственного управления. Екатерина II исходила из того, что империя как «целое не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут», считала «самонужнейшим делом» приспособление должности губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим «недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение с помощью губернского прокурора лихоимцев, взяточников, казнокрадов как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления - все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.

В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим, Екатерина II решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др.

Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило народную войну, не смогло сохранить порядок, не справилось с массовыми выступлениями, которые были подавлены армией.

Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в том числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.

Преобразовав таким образом местное управление, Екатерина II намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое — с 23 до 51.

б) ликвидация 66 провинций как ненужного промежуточного звена между губернией и уездом.

в) многократное увеличение числа уездов.

г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое.

Новое административно-территориальное деление призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики, основано на принципе статистического расчета: «Дабы губерния порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех сот до четырех сот тысяч душ... В уезде, или округе считается от двадцати до тридцати тысяч душ»[10].

Этот принцип воплотил казенно-бюрократический, средневековый подход, применялся Петром I при учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и другие исторически сложившиеся факторы, был отвергнут в 1727 г., возобновлен на окрепшей крепостнической основе.

Реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и местную власть, являлся главным должностным лицом губернии. В его руках сосредоточена вся полнота власти и управления. Как и прежде, он назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим, государевым правителем губернии, мог иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал деятельность всех учреждений и должностных лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части и команды на территории губернии.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов (в каждой председатель, по два советника и асессора), поручик правителя или вице-губернатор, директор экономии или домоводства, губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд. В каждой губернии учрежден своеобразный орган - приказ общественного призрения для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней расправы.

Широкими функциями, высоким статусом наделена казенная палата, глава которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная задача ее - попечение об исправном поступлении доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный суд, приказ Общественного призрения сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословиями, а председательствовало чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации губернского управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве земских неодносословных представительств Екатерина II установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.

Четко определены статус, функции губернского правления: «есть то место, которое управляет в силу законов именем императорского величества всею губерниею», обеспечивает исполнение законов, «взыскание чинит со всех непослушных, строптивых, ленивых и медлительных», прекращает противные законам непорядки, сохраняет и утверждает порядок, мир, тишину в городах, селах, деревнях, на дорогах губернии, заботится о работе учреждений полиции, благочиния, торговли и др. Повеления губернского правления обязательны к исполнению уездными, нижними земскими судами, верхними и нижними расправами, губернскими и городовыми магистратами и ратушами. «Кто же губернским правлением недоволен, тот жалобу свою приносить имеет в Сенат»[11].

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, ставший главным исполнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом, в том числе обеспечивал организацию уплаты податей, исполнение натуральных повинностей, надзирал состояние дорог и др. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для обеспечения законности, порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами и только из местных дворян, утверждались центральной властью. В уездную администрацию входили также уездный казначей, присяжный землемер и др. Учрежден уездный суд для дворян (выборный судья и два заседателя), при нем - дворянская опека под председательством уездного дворянского предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа ведала в уезде судебными делами государственных крестьян. Крепостные крестьяне оставлены всецело во власти их собственников.

Связующим звеном высшего и местного управления стал введенный Екатериной II институт императорского наместничества в столичных губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных аристократов, наделив чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными функциями, персональной ответственностью перед короной. Генерал-губернатор имел свое наместническое правление в качестве исполнительного органа, нескольких советников, осуществлял надгубернаторскую должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской администрации через губернский аппарат управления, суды, сословные органы, полицию, расположенные на территории наместничества войска, осуществлял общий надзор за чиновниками, мог оказывать давление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров без вмешательства в судопроизводство.

«Учреждение для управления губерний» 1775 г. узаконило крупную областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства, народные выступления, оградила империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества.

Заключение

В данной курсовой работе была рассмотрена тема «история становления до 19 века местного самоуправления».

Объектом  исследования был выделен - институт местного самоуправления в Российском государстве, история его формирования и развития.

Предметом исследования - местное самоуправлении в Российском государстве до 19 века.

Цель исследования - на основе анализа материалов о деятельности органов местного управления исследовать предмет курсовой работы.

В рамках общей цели исследования были решены следующие задачи следующие задачи:

исследована Вечевая демократия Древней Руси;

проанализированы причины введения губного и земского управления;

выяснены особенности формирования и деятельности новых органов местного самоуправления - губных и земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых учреждений;

определить значение проведенных Петром I и Екатериной II реформ в местном самоуправлении.

Вечевая демократия - наиболее ранние проявления самоуправления на Руси.  Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы

Следующим этапом развития местного самоуправления на Руси стало развитие системы кормления.

Во главе административных единиц стояли должностные лица – представители центра. Уезды возглавлялись наместниками – волостелями. Эти должностные лица содержались за счет местного населения – получали от него «корм», т. е. проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. Кормление было одновременно государственной службой и формой вознаграждения княжеских вассалов за их службу.

Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

С течением времени кормленая система в том виде, в каком она была представлена в XIV-XV веках, приходит в упадок.

Возникшие в ходе преобразований 30-40-х г. г. XVI в. органы губного и земского самоуправления стали важным звеном местного самоуправления вплоть до конца XVII в., сосредоточив в своих руках всю полноту власти по управлению подведомственной территорией

В начале XVII в. вводится институт воевод как основное звено местного самоуправления. Воевода имел многочисленные права и обязанности: охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно-полицейские функции, а также военные – набирал служилых людей, ведал местными служилыми людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т.д.), отвечал за городские учреждения, а на границе – за их охрану..

В XVII в. продолжали существовать обе формы самоуправления – губная и земская, однако губное управление переживало кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат..

Петр I в начале своего царствования пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя вместо земских, выборные элементы управления.

Первые важные изменения при Петре 1 заключались в том, что вся территория страны была разделена на одиннадцать губерний.

По второй реформе одиннадцать губерний были разделены на 45 провинций, во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое Положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

Список использованной литературы.

Нормативные акты:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 25.07.2011)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822

Статьи и монографии

1.                  Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Н.А. Эволюция феодализма в России. - М. 2006

2.                  Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России М.2009

3.                  Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян. - М.: Академический проспект, 2003.

4.                  Жукова Л.А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). - М., 2000.

5.                  Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. - М., 2001.

6. История государства и права России. Под ред. Кара-Мурзы. М. 2003.

7. История государственного управления в России. Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Н. Марковой. М., 1997. С. 25

8.Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российской права. 2002. N 10.

9.Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России. М., 2000

10. Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. 1. М., 1987; Т. 2-3. 2001; Т. 4-5. 2004.

11. Наказ императрицы Екатерины II, данный комиссии о сочинении проекта нового уложения. // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2007. № 3.

12.Пашкевич Д.А. История государства и права России М. 2002

13.Платонов С.Ф. Учебник русской истории. СПб., 2003.

14. Хрестоматия по истории отечественного государства и права. Х век - 1917 год. Составитель Томсинов В.А. М. 2006

14. Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. Учебное пособие. М., 2003.

15. Хрестоматия по истории государства и права России. Учебное пособие. Составитель Титов Ю.П. М. 2003.