Исследование системы нормативно-правового сопровождения ВПО

Общая схема нормативной  регламентации административно-правового статуса отраслевых вузов (сельскохозяйственных, медицинских и т.д.) может быть построена следующим образом: ч

1. разработка и принятие с учетом положений действующего образовательного законодательства и Типового положения о высшем учебном заведении (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2008 г. № 71) [7] Типового положения о высших учебных заведениях, находящегося в ведении федерального органа исполнительной власти;
2. разработка и принятие Типового устава о высшем учебном заведении, находящегося в ведении федерального органа исполнительной власти применительно к его отраслевой принадлежности;
3. определение на основе Типового устава индивидуального содержания правового статуса вуза и персональное его закрепление в принимаемых отраслевыми вузами уставах.

Реформирование государственного регулирования в сфере образования призвано способствовать росту качества образовательных услуг, повышению эквивалентности образования международным аналогам.

Компоненты государственного управления высшим образованием реализуются непосредственно органами исполнительной власти, ведающими вопросами образования и науки (включая единую для них систему аттестации научных кадров), академических и вузовских учреждений, осуществляющих на началах самоуправления функции организационного характера.

Переходный период российской экономики и практика отношений  в сфере образования породили проблемы эффективности использования  инструментов реализации социальных функций - использования государственной собственности.

Прежде всего, необходимо отметить, что основное место в ряду различных правоотношений в сфере высшего образования занимают экономические (имущественные) отношения. Именно они определяют основу и «вектор» развития экономических реформ в сфере государственного управления, рационального использования государственного имущества. Эта проблема неоднократно поднималась в отдельных публикациях.

В управлении экономическими процессами активная роль принадлежит государству.

Однако тенденции в  совершенствовании статуса российских вузов вряд ли могут соответствовать международным стандартам. В общем, стремления реформ сводятся к дальнейшей автоно- мизации вузов, в первую очередь через создание автономных учреждений как юридических лиц в социально-культурной сфере.

Такие формы, тем не менее, сдерживаются административными барьерами, и на практике высшей школе приходится довольствоваться некими паллиативами имущественной и хозяйственной самостоятельности.

Самостоятельность образовательного учреждения перетекает в плоскость расширения отдельных полномочий в рамках существующих организационно-правовых форм.

Показательным примером, является воспринятая академическим сообществом в Федеральном законе от 02 августа 2009 г. № 217-ФЗ [8] проблема реализации на практике норм гражданского законодательства о хозяйственных полномочиях учреждений по созданию юридических лиц, обозначающая острую потребность формирования инновационной базы развития государства в виде малых предприятий в рамках бюджетных учреждений образования и науки.

Расширение хозяйственных  полномочий бюджетных учреждений и особенно вузов, получившим вслед за правом выступать арендодателем имущества, возможность учреждать юридические лица говорит о дальнейшей адаптации на практике хозяйственных механизмов стимулирования рыночных отношений в рамках образовательной и научной деятельности.

По большему счету, режим  деятельности учреждений, имеющих в своем составе малые предприятия в части хозяйственных полномочий напоминает «усеченный» режим автономного учреждения [9] и выступает некой альтернативой его имущественному статусу.

Правда, надо заметить, что  имущественные полномочия автономного учреждения распадаются на два самостоятельных вещно-правовых режима. С одной стороны, это право оперативного управления на имущество, переданное (закрепленное) собственником, с возможностью самостоятельного расходования заработанных средств, с другой - право самостоятельного распоряжения имуществом, приобретаемым самим автономным учреждением.

Модель хозяйственной  автономии вузов находит отражение  в настоящий период, например, в  организации внутренний структуры образовательной организации. Надо сказать, что определение конкретной правоспособности подразделений образовательных юридических лиц в судебной практике не нашли однозначного разрешения.

Структура управления, например, МГУ как научно-производственного  комплекса в большей степени  опирается на экономические методы, использующие вместо прямых административных процедур, децентрализацию управления через автономию структурных подразделений, их самостоятельность в экономической сфере.

На таком принципе построена  организация управления, в которой большинство структурных подразделений являются юридическими лицами, либо имеют права юридического лица. В большей степени это касается крупных подразделений, например, факультетов вуза. Прецеденты существующих коллизий в правоспособности таких подразделений довольно часто можно найти в судебной практике.

В литературе справедливо  отмечается, что спецификой российского законодательства об образовании является регулирование не собственно образовательных отношений (которые, как мы полагаем, подлежат отдельному выделению и обособлению), а отношений по управлению образованием и его экономикой, оно представляет собой «пласт» административно-хозяйственного законодательства [3].

Признавая административно-хозяйственный характер законодательства об образовании, отметим давно назревшую потребность разработки ряда специальных норм, посвященных правовому статусу обучающихся в рамках образовательного процесса.

При этом следует отметить, что в зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации образовательных отношений, т.е. отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования того или иного уровня.

В литературе справедливо  отмечается, что образование предстает как функциональный процесс и организационная процедура, где главное место принадлежит взаимодействию обучающего и обучаемого [7]. Неслучайно специалисты выделяют в образовательном правоотношении образовательную и воспитательную функции [7], что надо сказать весьма показательно, и в плане нормативной регламентации требует поиска адекватных правовых конструкций.

В литературе и доктрине до сих пор нет единства мнений относительно природы взаимосвязей студентов и администрации вуза. Их весьма много, и урегулировать все их многообразие, на наш взгляд, не представляется возможным. Однако ряд вопросов регламентации образовательной жизни, чаще всего встречающихся в практике любого обучающегося, регулируются на уровне нормативных документов.

Отдельные контуры, основы таких взаимодействий все же могут быть оформлены в специальный правовой институт, в рамках систематизации законодательства. Пока же приходится констатировать фрагментарный характер, разбросанность норм, регулирующих взаимоотношения между вузом и обучающимся.

Не получили также должного освещения в законодательстве вопросы деятельности вузов различной отраслевой принадлежности, их взаимоотношений с непосредственными учредителями и иными государственными органами исполнительной власти.

В подтверждение своих  доводов отметим, что в образовательном  законодательстве велик удельный вес подзаконных и инструктивных актов, увеличение числа которых определяется его высокой динамикой, что, на наш взгляд, вызывает существенные сложности для законодателя, впрочем, как и для правоприменителя. А стабильность нормативного акта, как нам представляется, является лучшим подтверждением использования правовых конструкций, устоявшихся под действием времени и социальной практики. Не отрицая потребность сферы образования в кодифицированном источнике, в ближайшее время мы не видим объективных предпосылок для создания полноценного акта, способного, по крайней мере, обеспечить стабильность регулирования именно образовательных отношений (даже хозяйственная сфера деятельности образовательных учреждений более или менее должным образом не нашла своего регулирования).

Другим аргументом высокой  подвижности нормативных актов являются многочисленные корректировки образовательных законов, которые весьма наглядно отражают проблемы не только его внутренней структуры, но содержания правовых норм, процесс совершенствования которых, как нам кажется, завершится еще не скоро.

С учетом того, что правовые нормы и институты вызываются к жизни всякий раз, когда субъекты права вступают в урегулированные им общественные отношения, нетрудно, на наш взгляд, предположить, что реализация прав и обязанностей этих субъектов в надлежащем виде возможны только в полном и объективном представлении их в законодательстве.

2. Модернизации отечественного образования в законодательстве на примере законопроекта.

Вопрос модернизации отечественного образования, являющегося приоритетным фактором социального и экономического развития страны, приобретает особую актуальность,. Д.А. Медведев определил сегодняшнее состояние отечественного образования как переходное: «В текущий момент мы находимся в промежуточной фазе, мы уже не на самом дне, но нам еще очень многое предстоит сделать для того, чтобы создать современное образование, достойное России в XXI веке» [7].

В соответствии с Концепцией модернизации российского образования, главная задача российской образовательной политики - обеспечение современного качества образования на основе сохранения фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства [7].

Модернизация профессионального  образования невозможна без динамичного обновления федерального законодательства.

Несмотря на нормативно-правовую обеспеченность данной сферы и позитивные изменения, произошедшие за последнее время в системе профессионального образования, ряд ключевых системообразующих вопросов остается неурегулированным, между нормативными актами различных уровней имеет место несогласованность.

Министерством образования  и науки Российской Федерации разработан и вынесен на обсуждение новый законопроект «Об образовании в-Российской Федерации» [8].

Целью разработки упомянутого законопроекта является обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, направленной на приведение его в соответствие с новыми общественными отношениями, возникающими в сфере образования, повышение эффективности механизма правового регулирования, создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики и международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования.

Основной идеей законопроекта  является установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования; обеспечение эффективного функционирования отечественной системы образования и ее развития в современных условиях.

Актуальность нового федерального закона очевидна - это динамичное развитие процессов в системе образования и отставание его законодательного обеспечения. Поэтому необходимы новые нормы, регламентирующие условия и механизмы внедрения экспериментальной и инновационной деятельности, повышение доступности образования и его качества, устранение пробелов и противоречий, содержащихся в действующем законодательстве.

«Законопроект представляет собой нормативный правовой акт, регламентирующий отношения в сфере образования и выполняющий роль системообразующего (базового) акта в системе законодательства в области образования», - закреплено в Концепции проекта Федерального закона, утвержденной Комиссией Правительства РФ 1 июня 2009 года [4]. Данный законопроект должен прийти на смену Закону «Об образовании», Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и регулировать все подсистемы и уровни образования: от дошкольного до послевузовского.

Концепция законопроекта  «Об образовании в Российской Федерации» была рассмотрена на парламентских слушаниях, проведенных Комитетом Совета Федерации по образованию и науке 23 сентября 2010 года. В ходе обсуждения было отмечено, что рабочая версия законопроекта нуждается в доработке. Комитету Совета Федерации по образованию и науке поручено обобщить поступившие из субъектов Российской Федерации и от заинтересованных организаций замечания и предложения и направить их в Министерство образования и науки Российской Федерации.

1. Представленный для  всенародного обсуждения текст законопроекта состоит из 20 глав и составляет свыше 420 страниц. «Из-за непосильного объема и бюрократического языка этот документ отсекает миллионы людей от законодательства в сфере образования», - считает вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ Владимир Исаков [8].

Предпринятая попытка  в одном нормативном акте урегулировать  весь спектр отношений в сфере  образования привела к огромному объему документа, с которым неудобно работать. Проект закона представляет собой межотраслевой акт, охватывающий и административно-правовые, и гражданско-правовые, и финансовые, и трудовые, и многие иные правоотношения, механизмы регулирования которых весьма различны. Поэтому главы очень различаются между собой как объектом регулирования отношений, так и механизмом. Кроме этого, между ними отсутствует согласование.