Исполнительная власть в РФ: понятие, признаки, принципы и тенденции развития

Государственная власть — это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений — административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

7. В непосредственном ведении исполнительной власти находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке— важная черта исполнительной власти.

8. Единство многоуровневой административной  машины — важнейшая основа единства государства. Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9. Исполнительная власть — это  административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая исполнительная (административная) власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

10. Исполнительная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия органов исполнительной власти не могут противоречить закону, а являются его исполнением. Поэтому эти органы называют исполнительными, а власть — исполнительной.

11. В правовом государстве исполнительная власть самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей. Уровень подконтрольности государственной власти резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.

   Таким образом, можно сформулировать следующее  определение понятия «исполнительная  власть»: «исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата»⁶.

   1.2. Функции исполнительной власти

   Проблема  функций исполнительной власти в  юридической и политической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые (и практики - администраторы), упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет законы. Однако, под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.

   Каждая  функция исполнительной власти имеет  свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Структурная  сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.⁷

   Первый  уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях. Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

   Один  из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур.

   Другой  важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально-культурного и административно-политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно-управленческую функцию исполнительной власти.

   Первая  функция - охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.

   Другой  стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.

   Вторая  важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти. Данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.

   Второй  уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно-исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно - технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти.

   Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель.

   Другая  вспомогательная, имеющая большее  практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах.

   Особую  роль в реализации основных функций  исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения.

   Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной власти на другие.

   Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.

   Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция исполнительной власти, особенность ее существования - не "массовость" (как в других функциях), а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохранения, милиции.

   Так же в административном праве различают три основные  группы общих функций  (под ними понимаются  всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности):

I. Ориентирования системы, т.е. прогнозирование (предвидение изменений в развитии событий или процессов на основе имеющейся информации); анализ (обработка и осмысление информации, осуществляемые с целью изучения объекта управления, а в последствии оказания на него соответствующего управляющего воздействия); планирование (определение направлений, целей, задач и возможных результатов управленческой деятельности);  нормативное регулирование (установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур);  методическое руководство.

II. Обеспечения системы, т.е. кадровое, материально-техническое, финансовое обеспечение; организационно-структурное обеспечение (создание организаций, их структурных подразделений, реорганизация системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.);  информационное обеспечение;  правоприменительное обеспечение.

III. Оперативного руководства системой:  непосредственное регулирование деятельности (на транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах – учебные отделы, в воинских частях – штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т.д.);  учет (систематический сбор сведений); контроль (проверка фактического положения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);  оценка (всей работы, отдельных работников; выполнения конкретных заданий и т. д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).