Информационные технологии в избирательном процессе как гарантия реализации избирательных прав граждан

     ГАС "Выборы" состоит из нескольких элементов как в функциональном, так и территориальном аспектах. Во-первых, она включает в себя такие программные комплексы как "Планирование", "Кандидат/Депутат", "Итоги", "Территория", "Избиратель", "Картография", "Контроль финансов", "Кадры", "Право" и т.д. Во-вторых, в ГАС "Выборы" могут быть выделены территориальные фрагменты. Фрагментом ГАС "Выборы" является часть системы, которая функционирует на территории субъекта Российской Федерации и может быть использована отдельно при подготовке и проведении выборов и референдума соответствующего уровня.

     Законом установлено, что структура ГАС "Выборы" соответствует системе избирательных комиссий. Таким образом, нижний уровень системы, на котором вводится основной объем информации, - территориальные избирательные комиссии, верхний - Федеральный центр информатизации (далее - ФЦИ) при ЦИК России.

     Однако  ГАС "Выборы" может быть использована не только при проведении выборов федерального и регионального уровней, но и при проведении избирательных кампаний по выборам в органы местного самоуправления. К примеру, в 2008 году было принято Постановление ЦИК России от 19.11.2008 г. № 138/1019-5 "О Порядке использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при подготовке и проведении выборов в органы местного самоуправления поселений и внесении изменений в Инструкцию по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" в сети Интернет"⁹.

     Федеральным законодательством распределены полномочия по регламентации функционирования, а также организации эксплуатации и развития ГАС "Выборы" между избирательными комиссиями различного уровня, а также полномочия по эксплуатации и развитию системы между ФЦИ при ЦИК России и информационными центрами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий также проводится при определении правового режима имущества, входящего в ГАС "Выборы", а также правового режима информационных ресурсов системы.

     Определение режима информационных ресурсов осуществляется на основании двух критериев: наличия персональных данных в данном ресурсе и уровня бюджета, за счет которого сформирован данный ресурс.

     Цели, направления, задачи, принципы и основные этапы развития ГАС "Выборы" определяются соответствующими концепциями развития данной системы, планово утверждаемыми ЦИК России. За время своего существования ГАС "Выборы" подвергалась модернизации в период 2002 - 2004 годов. Модернизированная и введенная в постоянную эксплуатацию в 2004 году ГАС "Выборы" имеет в своей иерархической структуре комплекс средств автоматизации (далее - КСА) ЦИК России, КСА ИКСРФ и КСА территориальных избирательных комиссий (далее - ТИК).

     В соответствии с Основными мероприятиями  по развитию ГАС "Выборы" в 2005 - 2008 годах, утвержденными Постановлением ЦИК России от 17 декабря 2004 г. № 133/929-4¹⁰ были достигнуты следующие цели по усовершенствованию данной системы:

     1) разработано специальное программное обеспечение (далее - СПО) с учетом изменений федерального и регионального законодательств. Специальное программное обеспечение системы, включающее 23 функциональных комплекса (программных изделий), полностью соответствует законодательству Российской Федерации о выборах и референдуме и обеспечивает автоматизацию основных избирательных процессов;

     2) расширены функциональные возможности подсистем;

     3) усовершенствован процесс эксплуатации и сопровождения ГАС "Выборы" и т.д.

     В период после принятия Концепции  развития ГАС "Выборы" в 2004 - 2008 годах  произошли значительные изменения  в законодательстве Российской Федерации  о выборах и референдуме, в  законодательстве о связи и информационных технологиях. Неоднократно принимались  поправки к ФЗ "Об основных гарантиях", приняты Федеральные законы от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ "О персональных данных" и от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", утверждена Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, принято Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2007 г. № 781 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных" и др. Комитет Министров Совета Европы принял Рекомендации о юридических, оперативных и технических стандартах электронного голосования R (2004) 11.

     Реализация  требований изменившейся нормативно-правовой базы потребовала принятия комплекса  мер правового, технологического и  организационного характера, в частности  принятия новой Концепции развития ГАС "Выборы" до 2012 года¹¹, предусматривающей следующие основные задачи:

• Совершенствование нормативно-правовой базы использования ГАС "Выборы";
• Совершенствование структуры ГАС "Выборы";
• Повышение надежности ГАС "Выборы";
• Совершенствование информационной безопасности.

     Думается, что рассмотренная краткая характеристика ГАС "Выборы", с теоретической точки зрения, представляет собой элемент избирательной системы Российской Федерации, а с точки зрения правового регулирования, является одной из информационных автоматизированных систем.

1.3 Институт гарантий избирательных прав граждан применительно к Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»

       В Федеральном законе «О Государственной  автоматизированной системе Российской  Федерации «Выборы» перечислены  основные принципы использования,  эксплуатации и развития государственной  автоматизированной системы, начиная  именно с принципа соблюдения  конституционных прав граждан,  а в преамбуле закрепляется  норма, по которой использование  ГАС «Выборы» при подготовке  и проведении выборов и референдума  является одной из гарантий  реализации прав граждан Российской  Федерации на основе обеспечения  гласности, достоверности, оперативности  и полноты информации о выборах  и референдуме.

       В свое время великий языковед  С.И. Ожегов определял понятие  гарантии как "ручательство, порука  в чем-нибудь, обеспечение". ¹² Собственно в этом смысле оно происходит от франц. garant - порука, поручительство, коими являются государство, учреждения, организации, любое физическое или юридическое лицо, предоставляющие гарантию.

       В справочной юридической литературе  гарантии связываются с законностью  (англ. guaranties of legality), т.е. обусловленная  закономерностями общественного  развития система условий и  средств, обеспечивающая законность  и тем самым формирующая состояние  социальных отношений, которая  способствует движению страны  к состоянию демократии, правовому  государству. Гарантии законности  подразделяются на два вида: общие  (экономические, политико-идеологические, нравственно-духовные) и специальные  (юридические).¹³

       Гарантии избирательных прав - правовые, организационные, информационные  средства обеспечения избирательных  прав граждан Российской Федерации,  относятся к специальным гарантиям  законности, хотя при их реализации  важными факторами выступают  экономические, политико-идеологические, нравственно-духовные условия. В  целом справочные определения  понятия гарантий дают представление  об этом важнейшем институте  реализации избирательных прав  граждан. Однако содержание гарантий, в том числе и избирательных,  затрагивает более широкий спектр  отношений и совокупность характеристик  определяющих их содержание.

       Конечно, по вопросам гарантии  обеспечения избирательных прав  граждан в Российской Федерации  при проведении выборов с использованием  ГАС «Выборы» у правоведов  существуют различные мнения  по теоретическим и содержательным  характеристикам данного института,  определяющего демократические  начала не только избирательной  системы, но и политико-правовой  системы в целом.

       Дискуссионные моменты характеризуют  само понятие "гарантии" и  другие составные части категориального  аппарата, содержание гарантий, соотношение  условий и средств реализации  гарантий в избирательной системе,  систему гарантий в механизме  реализации конституционных прав, приоритетность базовых начал  гарантий, соотношение различных  предпосылок в реализации гарантий, проблемы классификации гарантий, структуру юридических гарантий, допустимый объем санкций, применяемый  в обеспечении гарантий избирательных  прав и т.д. Неоднозначно употребляется  и сама категория гарантий. Некоторые  используют понятие "гарантии  избирательных прав граждан" (А.Е.  Постников, А.А. Смольяков), другие  пишут просто о "гарантиях  избирательных прав" (С.А. Авакьян,  А.Е. Штурнев), третьи просто используют  понятие "гарантии свободы  выборов" (А.В. Зиновьев, В.Б. Сергейчук), хотя речь идет об обозначении  одного и того же явления¹⁴.

       Рассматривая данную проблему, важно  отметить, что гарантии избирательных  прав в целом выступают важным  средством постоянного их совершенствования,  их реального осуществления, а  в необходимых случаях - и эффективной  защиты от возможных нарушений.  Вместе с тем по родовому  понятию гарантий в литературе  имеются определенные разночтения,  что, собственно, понятно, поскольку  этими проблемами занимались  представители различных школ, направлений,  имеющие к тому же и ярко  выраженные авторские позиции.  Тем не менее большинство исследователей  под гарантиями все же склонны  понимать условия, систему условий  (А.С. Мордовец, Матузов Н.И.)¹⁵, некоторые предпочитают говорить о факторах (Расолов М.М.)¹⁶.

        Гарантии в первую очередь  следует понимать как избирательные  права и права на участие  в референдуме, установленные  Конституцией Российской Федерацией, законом, иным нормативным правовым  актом, правила и процедуры,  обеспечивающие реализацию избирательных  прав и права на участие  в референдуме граждан Российской  Федерации. Такое понимание совпадает  с легальной дефиницией этого  понятия, закрепленного в Федеральном  законе «Об основных гарантиях  избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан  Российской Федерации»¹⁷.           Рассматривая гарантии избирательных прав граждан, нас в первую очередь интересуют информационные гарантии избирательных прав, которые почти не затрагиваются в исследовательской литературе.

       Использование Государственной  автоматизированной системы Российской  Федерации «Выборы» при подготовке  и проведении выборов и референдума  является важной гарантией реализации  прав граждан Российской Федерации.  Гарантия реализации избирательных  прав граждан Российской Федерации,  в свою очередь, основана на  таких принципах, как гласность,  достоверность, оперативность и  полнота информации о выборах  и референдуме.

        Анализ норм, закрепляющих реализацию  каждого из этих принципов  в системе гарантий избирательных  прав граждан, позволяет сделать  ряд выводов и сформулировать  предложения, направленные на  осмысление взаимосвязи положений  Федерального закона «Об основных  гарантиях избирательных прав  и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации»  и Федерального закона «О Государственной  автоматизированной системе Российской  Федерации «Выборы».

       Об обеспечении реализации описанных  выше принципов будет рассказано  в следующей главе настоящей  работы. Кроме того будут затронуты  некоторые проблемы, связанные с  практическим использованием ГАС  «Выборы».

Глава 2. Обеспечение гарантий избирательных прав граждан при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»

2.1 Принципы обеспечения  гарантий избирательных  прав граждан

       В первую очередь необходимо  отметить, что такие принципы  обеспечения гарантий реализации  избирательных прав граждан, как  гласность, достоверность, оперативность  и полнота информации, применительно  к ГАС «Выборы» требуют дополнения  их содержания и уточнения  особенностей взаимосвязи. Так,  принцип оперативности процессов  сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи информации при  подготовке и проведении выборов,  референдума следует дополнить  принципом надежности такой информации. В свою очередь, гласность избирательных  процессов обеспечивается за  счет максимально быстрого, всестороннего  информирования избирателей и  обеспечения их прав в условиях  автоматизированной обработки данных - оперативности.

       Эффективность достоверности, полноты,  надежности и оперативности информации  о выборах и референдуме возможна  только за счет формирования  вертикали организационной структуры  ГАС «Выборы», установления мер  ответственности за правонарушения  в этих процессах.Кроме того, можно  выделить и такой системообразующий  (функциональный) принцип функционирования  ГАС «Выборы», как безопасность  информации.