Государственное устройство России

      д) Положения относительно разграничения компетенции  органов государственной  власти Российской Федерации и республик в ее составе.

      Фраза: «Делегирование полномочий в ведении  РФ»³³ означает, что республика передает РФ часть полномочий, которые она считает своими, несмотря на то, что данные полномочия уже отнесены в ведение РФ Конституцией РФ. По конституциям субъектов компетенция РФ несамостоятельна; она является отражением компетенции республик в той мере, в какой они сочтут это необходимым.

      Фраза: «Самостоятельно осуществляет свои полномочия» означает, речь о РФ или о ее возможных полномочиях вообще не ведется ввиду абсолютного суверенитета республики.

      О разграничении компетенции неоднократно упоминалось в данной работе как  о факторе, не имевшем прямой связи  с вопросом о суверенитете, однако, судя по республиканским конституциям, под суверенитетом как раз и понимаются полномочия и предметы ведения, которые республики делят и присваивают. Например, согласно ст.48 Конституции Якутии, «на территории Республики Саха (Якутия) не допускаются действия властных структур, не относящихся к ее юрисдикции как несовместимых с суверенитетом республики». Данное положение можно толковать как недопустимость деятельности на территории республики федеральных органов государственной власти.

      е) Положения относительно соотношения федерального и республиканского законодательства.

      В текстах конституции республик³⁴ присутствует весь перечень конституционных нарушений: отсутствие упоминания о Конституции РФ, нормы о верховенстве республиканского законодательства, о ратификации и приостановке действия федерального законодательства – имеет причиной все то же ошибочное мнение о республиках в составе РФ как о суверенных государствах, - ведь последние могут в любой момент прекратить на своей территории действие международных обязательств, под которыми понимаются обязательства перед Российской Федерацией. Особого интереса в данной сфере заслуживают нормы Конституции Якутии о ратификации законов РФ, изданных по предметам совместного ведения. Если бы Якутия входила в состав РФ на тех же условиях, что и Россия в ООН, то такая конструкция была бы правомерной. Однако, Российская Федерация не является международной организацией. Безусловно, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу на всей территории РФ, о чем конституции республик умалчивают.

      ж) Положения относительно принадлежности территории, земли, природных ресурсов.   

      Наличие территории является одной из основных характеристик государственности. Однако республики в составе РФ, не являющиеся государствами, не могут  располагать своей территориальной  основой так, как это может делать Российская Федерация³⁵.

      Собственность на природные ресурсы вытекает из принадлежности территории. Согласно российской Конституции, ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории³⁶,  а вопросы собственности на природные ресурсы относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов³⁷. Однако из Конституции не следует, что они должны находиться в исключительной собственности народов республик или самих республик³⁸. Присваивать себе права собственности на все ресурсы на территории республики, включая и континентальный шельф – значит нарушать российскую Конституцию.  

      з) Положения относительно гражданства республик  в составе Российской Федерации.

      Гражданство – институт правовой связи личности и государства – является необходимым атрибутом государства. Поэтому республики, в стремлении доказать свою государственную природу, ввели институт республиканского гражданства³⁹. Первоначально подразумевалось, что граждане РФ, проживающие на территории соответствующей республики, могут в добровольном порядке стать ее гражданами. Институт подобного дополнительного гражданства не нес никакой опасности для целостности России и соблюдении прав ее граждан. Однако в республиканском законодательстве стали появляться нормы о разрыве федерального и республиканского гражданств, что грубо противоречит самой сути республиканского гражданства. Судя по некоторым республиканским нормам, граждане РФ могут выступать в роли иностранцев по отношению к гражданам республик, что недопустимо. Не граждане РФ не могут являться гражданами республик в составе РФ; граждане РФ не могут иметь двойное гражданство иначе, как в соответствии с законом и договором РФ, а не республики в ее составе.

      Еще одним, весьма распространенным нарушением в данной сфере является ограничение республиками прав граждан РФ, не обладающих республиканским гражданством. Особенно это проявляется в избирательном законодательстве республик. Общераспространенными в республиках являются нормы:

- право  избирать и быть избранными имеют граждане республики…(ч.1 ст.70 Конституции Татарстана);

- Президентом  республики может быть избран  гражданин республики…не старше 65 лет (возрастной ценз) …, постоянно проживающий на территории республики не менее 10 лет (ценз оседлости) и владеющий государственным языком (татарским и русским) (ч.1 ст. 108 Конституции Татарстана).

      Подобные  нормы, противореча федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации»⁴⁰, продолжают существовать в республиканских конституциях. По указанному Закону дополнительные условия приобретения гражданином РФ активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории РФ, могут устанавливаться только федеральным законом. Указанные требования не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока проживания. Законы субъектов РФ должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов РФ всем гражданам РФ, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта⁴¹.  Ограничение пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление подобных норм законом субъекта РФ не допускается.

      и) Положения относительно разграничения полномочий и предметов ведения. 

      Конституции субъектов РФ изобилуют незаконно присвоенными полномочиями и предметами ведения, отнесенными Конституцией РФ к ведению Федерации⁴².

     Достаточно  часто нормы республиканских  конституций нарушают Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»⁴³. Причина заключается в том, что республики относят федеральные суды (верховные суды республик, районные суды, арбитражные суды республик) к составляющим собственных судебных систем, приравнивая их статус к республиканским конституционным судам и даже мировым судьям⁴⁴. Следствием этого выступают претензии республик самостоятельно регулировать кадровый состав и порядок деятельности указанных федеральных судов, что противоречит нормам закона «О судебной системе» (ч.6-7 ст.13) и ставит под вопрос единство судебной системы РФ.

     Особое  место в ряде конституций республик  занимает Конституция Чечни 1992 г. Начиная  с провозглашения «воли Всевышнего»  в преамбуле (хотя в дальнейших положениях говориться о светском характере  власти в республике), она проводит линию абсолютной самостоятельности и милитаризма. В соответствии со своей Конституцией, Чечня является суверенным государством, о Российской Федерации не упоминается. В исключительном ведении Парламента Чечни находятся: внутренняя и внешняя политика, объявление всечеченской мобилизации, объявление войны, использование воинских контингентов, установление воинских званий, проведение мероприятий в области обороны и государственной безопасности. Президент Республики является верховным главнокомандующим; он отдает распоряжения: о мобилизации и повышенной боевой готовности вооруженных сил республики, о начале военных действий, осуществляет помилование преступников по всем делам на территории  Чечни и др. Все эти факты прямо говорили о подготовке крупномасштабных военизированных операций на территории Чеченской Республики с 1992 г., и при своевременном реагировании на них федеральных органов власти последствия могли быть локализованы.

     Таким образом, в республиках весьма распространены представления об их государственном  суверенитете, не взирая на экономическую зависимость от России в целом и верховенство Конституции РФ на всей территории Российской Федерации. 

2.2. Субъекты Российской  Федерации, образованные  по территориальному  принципу (края, области,  города федерального  значения). 

      Краям и областям, отличие от республик, постоянно внушалось их второстепенное положение в составе РФ. Из Конституции РСФСР 1978 г. и Федерального договора вообще не следовало, что они относятся к субъектам РФ. С уверенностью можно было говорить об особенности их правового статуса, который был ниже статуса республик. Результатом этого стало отсутствие в законодательстве краев и областей норм об их государственном статусе, независимости и суверенитете.

      Значительную  роль в формировании действительной воли данных субъектов Федерации играет деятельность их представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ (далее – СФ ФС РФ). Суверенитет краев и областей необходимо искать не в их особых правах по отношению к своим территориям, а в их совместной деятельности по созданию правовых норм, исполнение которых обеспечивается всей Федерацией. Равное представительство субъектов РФ в СФ ФС РФ дало значительный плюс всему делу Федерации – голоса республик были поглощены голосами субъектов, образованных по территориальному принципу (которых большинство), создав, таким образом, систему «сдержек и противовесов» в области разделения властей на федеральном уровне. Очевидно, что равная норма представительства в СФ ФС РФ улучшила положение территориальных субъектов по сравнению с предыдущим периодом, однако, не решила проблемы их адекватного представительства.

      Безусловно, что среди краев/областей существует проблема предоставления отдельным из них особого статуса и дополнительных полномочий, однако процессы в данной сфере не схожи с процессами, происходящими с республиками. Завышенные претензии руководства ряда краев/областей могут быть сглажены посредством согласительных процедур в рамках существующей Конституции РФ. Особый интерес представляет институт назначения и отстранения от должности главы края/области.  Данный институт, достаточно распространенный в мировой практике, не свидетельствует об усилении унитарных тенденций в государстве.

      Нельзя, однако, признать правовое положение  краев и областей беспроблемным. Периодически возникают сложности, связанные с требованием отдельными регионами особого (как правило, государственного) статуса. К упомянутым вопросам относится т.н. «республиканизация», основной формой проявления которой служит объявление краем /областью о своем статусе как о статусе республики. Таковы Уральская республика (самопровозглашенная на месте Свердловской области 21 октября 1993 г.⁴⁵), Вологодская республика, Дальневосточная республика и др. После Указа Президента РФ о государственной поддержке казачества⁴⁶ на юге России усилилось движение за создание Области Войска Донского как самостоятельного «государственно-территориального субъекта РФ» и, шире, - за образование Южно-Русской Республики. В Ростовской области в 1993 г. было создано казачье временное управление (правительство)⁴⁷.

      В 1993 г. Архангельский областной Совет  Самостоятельно повысил статус области  и расширил права местной власти практически до уровня самостоятельной  республики⁴⁸. При этом существенным ограничениям подверглись полномочия ФС РФ, Президента и Правительства РФ на территории области. Областной Совет наделил областные власти правом приостанавливать деятельность тех федеральных органов государственной власти, которые «противоречат интересам местного населения». Для формирования областного и арбитражного судов, назначения и освобождения руководителей федеральных органов требуется согласие областного Совета и главы областной администрации.

      Края  и области, как и республики, вторгаются в сферу компетенции РФ и нарушают российскую Конституцию. Законодательное Собрание Краснодарского края, пойдя по данному пути, официально утвердило запрет на регистрацию лиц определенных национальностей (в частности, турок-месхетинцев) по месту жительства, о чем неоднократно сообщалось в средствах массовой информации. Тем самым Краснодарский край как субъект РФ грубо вторгся в сферу исключительного федерального ведения. Ограничение права граждан РФ свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства могут быть установлены только федеральным законом (ч.3 ст. 55 Конституции РФ). Те же проблемы встали в Ставропольском крае, а так же в городе Москве, Московской и Воронежской областях. Решением Конституционного Суда РФ практика прописки была признана неконституционной⁴⁹, однако, переименованная в «регистрацию», продолжала существовать, противореча не только правам граждан, но и интересам Федерации.

      Таким образом, можно говорить о том, что  процессы «суверенизации» затронули  не только национальные республики в  составе РФ, но и отдельные регионы  с этническим русским населением (Сибирь, Центр и Юг России), и даже отдельные муниципальные образования (Краснопресненский район Москвы, г.Воркуту и др.). В том виде, в каком она существует в настоящее время, республиканизация – это не только требование равноправия субъектов РФ, сколько требование предоставления всем субъектам РФ статуса республики в составе РФ со всеми последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т.д.⁵⁰). При этом забывают, что упомянутыми правами республики обладают вразрез с Конституцией РФ. Заявления регионов об изменении их статуса в одностороннем порядке также неконституционны, по причине отсутствия Федерального конституционного закона, призванного регулировать порядок изменения статуса субъектов РФ согласно ч.5 ст. 66 Конституции РФ.