Государственное устройство России

     Следует начать с Федеративного договора 1992г. Под ним подразумевалось три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти 86-ти субъектов РФ: суверенных республик в составе РФ; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов в составе РФ.  Следует отметить, что договоры заключались не между самими субъектами Федерации и Российской Федерацией, а между «полномочными представителями» органов власти субъектов РФ и самой Федерации, что не дает оснований относить их к международно-правовым договорам. Также федеративными данные договоры можно считать исключительно по тому, что они провозгласили наличие субъектов РФ, статус которых в качестве субъектов Федерации ранее не рассматривался (краев, областей, городов федерального значения), а также по тому, что они говорят о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Но договоры отнюдь не провозглашают федеративную форму государственного устройства в России, которая была установлена ранее.

     Данные  договоры часто трактуются как международно-правовые договоры, как договоры о вхождении «суверенных государств» (республик) в состав федеративного государства. Однако при такой точке зрения возникает ряд коллизий. Субъекты РФ – не республики не могли заключать международно-правовых договоров, и поэтому договоры с ними 1992 г., аналогичные по форме договору с республиками, - не более чем договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

     В начале 90-х гг. во время «парада  суверенитетов» автономные республики приняли декларации о государственном суверенитете, на основании которых было осуществлено их преобразование в республики в составе РФ, что отразила и Конституция РФ. Но это не является доказательством независимости республик, о которой они утверждают. К моменту подписания Федеративного договора они входили в состав РФ и получили дополнительные права только благодаря данному Договору, который предстает сугубо внутренним, а не международно-правовым документом. При иной точке зрения на Федеративный договор 1992 г. республики Татарстан, Чечня и образовавшаяся позднее Ингушетия, не подписавшие его, вообще не входят в состав РФ.

     Разумеется, подобная точка зрения неприемлема. Разрешение противоречий кроется в  понимании природы Федеративного  договора 1992 г. не как международно-правового  договора независимых государств, а государственно-правового договора о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации. Все декларации о суверенитете субъектов РФ не имеют юридической силы из-за противоречия Конституции РСФСР 1978 г.¹⁷, действовавшей на момент их принятия. Таким образом, факт подписания/неподписания Федеративного договора 1992 г. республиками не играет существенной роли для правового положения последних, - если они входят в РФ на основании Конституции, то, следовательно, выходить из ее состава должны посредством изменения данной Конституции.

     Вслед за «парадом суверенитетов» последовал «парад договоров». Договорный процесс был начат по инициативе М.Ш.Шаймиева, который «уговорил» Б.Н.Ельцина подписать 15 февраля 1994 г. договор с Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

     В результате начавшегося процесса единое конституционное федеративное поле стало трансформироваться в договорное. Ситуация осложняется тем, что договоры Российской федерации с ее субъектами далеки от совершенства как по форме, так и по содержанию, а самое главное – они не отличаются конституционностью. Действующая договорная практика полностью исключат возможность восстановления в России единого правового поля.

     Название  договоров «О разграничении предметов  ведения» противоречат статьям 71,72 Конституции  РФ¹⁸, которые ими уже разграничены. Речь в договорах может идти только о разграничении полномочий. Ни Российская Федерация, ни субъекты Федерации не имеют права договорами перераспределять предметы ведения.

     Нельзя  признать удачным п.3 ст.11 Конституции РФ¹⁹, положения которого не только противоречат ст.71 и 72, но и 135 и 136 Конституции России²⁰. Вторгаться в сферу названных предметов ведения могут только Конституция РФ и Федеральные конституционные законы, но не Федеральные законы и Договоры. В них может идти речь о разграничении полномочий, и не более того.  

     Таким образом, самым важным и единственным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам²¹. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Но если посмотреть на сами договоры, то выясниться, что они, за редким исключением, носят общий характер, что абсолютно нивелирует необходимость в договорном процессе.

     Недостатки  договорного права более очевидны.

     Во-первых, значительное количество договоров  с нетождественными текстами вносит элементы «эрозии» в российское законодательство и может привести к правовому хаосу.

     Во-вторых, процесс заключения двусторонних договоров  ставит под вопрос равноправие субъектов  Федерации. Понятным было бы еще заключение договоров только в исключительных случаях, как, например, с Калининградской областью. Но в том виде, в каком договорное право существует в настоящий момент, оно не носит на себе отпечатка соответствия российской Конституции.

     В-третьих, вызывает сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы приходят к мысли, предметы ведения, о разграничении которых ведется речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются²². Возможно договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не попали в конституционные перечни, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции²³. Таким образом статус двусторонних договоров «понижается» до статуса государственно-правовых или даже административных договоров, что, несомненно, противоречит завышенным претензиям договаривающихся сторон.

     В-четвертых, большинство существующих в настоящий  момент договоров неконституционны; только некоторые из них можно  считать вполне соответствующими Конституции РФ (таковы договоры с Бурятией и Калининградской областью)²⁴. Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется у договоров с республиками, заключенными в 1994-95 гг.: с Татарстаном (нарушившим Конституцию РФ 12-ю из 18-и пунктов, перечисленных в ст.71 Конституции РФ), Кабардино-Балкарией, Башкортостаном (провозгласившим себя «суверенным государством в составе РФ»²⁵), Северной Осетией и Якутией.

     Причиной  стремления субъектов РФ заключать  двусторонние договоры с федеральными органами является тот факт, что им удобно сначала принять собственную конституцию (или устав) с включением в нее положений, противоречащих Конституции РФ, а потом, поставив федеральные органы перед фактом, добиваться от них заключения двустороннего договора с целью «умиротворения» сторон²⁶ (таким образом, договор является как бы единственной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией РФ и законами субъектов Федерации).

      Принято считать, что конституционные федерации  более прочны и устойчивы перед  лицом времени и обстоятельств, нежели договорные, которые, в сою очередь, предоставляют больше свободы субъектам федерации и, поэтому, более привлекательны для последних. Данные взгляды можно объяснить неправильным пониманием сущности обеих правовых конструкций. Сама по себе конституция не в силах скрепить никакую «разваливающуюся» федерацию, а заключение договора с неизбежностью не влечет государственного суверенитета ее субъектов. Основа верховенства конституции лежит не в договорах, а в единстве власти, существующем независимо от них. Сущность любой правовой нормы состоит в ее обязательности и, следовательно, в обеспечении ее принудительной силой государства. Но таковая сила может защищать не только Конституцию, но и, в равной мере, договор, являющиеся всего лишь формально-юридическим закреплением существующих в обществе отношений. Ошибочно предполагать, что государственно-правовые договоры представляют собой нечто вроде фидуциарных сделок, которые могут быть изменены или даже расторгнуты в одностороннем порядке и ничем не защищаются, на что уповают некоторые российские регионы. А между тем, договоры в государственной сфере не подчиняются тем же правилам, что и обычные гражданско-правовые сделки; режим государственно-правовых и административно правовых соглашений более жесток в целях обеспечения стабильности существования государств, и не подвержен односторонним конъюнктурным изменениям. И в любом случае, договоры не могут противоречить федеральной конституции. Поэтому упование ряда субъектов РФ на возможность сецессии посредством расторжения договора с федеральным центром не имеет под собой никакого правового основания.

      Таким образом, можно сделать вывод  о конституционном характере  Российской Федерации, т.е. о безусловном  верховенстве и высшей юридической  силе Конституции РФ на всей ее территории и недопустимости нарушения отдельных ее положений договорным путем. При этом отнюдь не следует умалять возможные позитивные последствия договорного регулирования отношений центра и регионов по  отдельным вопросам при условии соблюдения Конституции РФ и Федеральных законов – средство учета региональной специфики не должно превратиться в средство развала Федерации.            
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Раздел  II. Проблемы суверенитета в практике государственного строительства Российской Федерации. 

     Российская  Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Конституция закрепляет равноправие  этих субъектов.  

      Конституционно-правовой статус субъектов Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией РФ, федеральными законами, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции, другие субъекты Федерации – уставы. Основные вопросы статуса урегулированы Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 

2.1. Республики в составе  Российской Федерации. 

      В отличие от других субъектов Федерации  республики признаются государствами. Однако власть этих государств не является суверенной, республики самостоятельны лишь в рамках, установленной Федеральной Конституцией, но конституции некоторых республик идут гораздо дальше российской. В республиканских конституциях имеют место весьма распространенные положения о характере государственности республик, которые можно условно представить по 9 разделам, и которые прямо или косвенно используются республиками для обоснования своего суверенитета.

      а) Положения относительно этнических корней государственности республик в составе Российской Федерации.

      На  основании положений конституций²⁷, некоторые из республик в составе РФ настаивают на этнической основе собственной государственности. Как правило, подчеркивается ведущая роль титульного этноса. Само по себе подобное видение не только льстит отдельным представителям «коренной» национальности, но и, как правило, является обоснованием завышенных претензий республик на обладание государственным суверенитетом, - в республиках многие уверены, что государственный статус могут иметь только те субъекты, которые созданы по национальному принципу. В действительности, статус субъекта федерации не определяется этническими особенностями состава его населения и исторически имевшим/не имевшим место фактом наличия собственной государственности. Субъекты федерации не являются государствами, поэтому основой государственности республик можно считать исключительно ст. 5 Конституции РФ, придавшую им государственный статус.

      б) Положения относительно возможности изменения  статуса республики в составе Российской Федерации.

      Проблема  изменения статуса субъекта РФ заключается  в том, что оно должно происходить  в соответствии с федеральным  конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ), каковой в настоящее время отсутствует. Наиболее соответствует Конституции РФ норма мордовской Конституции²⁸, что, однако, не вносит ясности в порядок изменения статуса. Очевидно, что статус субъекта не может быть изменен в одностороннем порядке субъектом; сецессия не признается российским законодательством, в отличие от законодательства Советского Союза²⁹.

      Представляется, что в настоящее время единственным способом изменения статуса субъектов РФ является пересмотр Конституции РФ, возможно, посредством общероссийского референдума, - статус субъекта Федерации является общим делом всего населения Федерации, а не только населения отдельного субъекта или определенной этнической группы³⁰.

      в) Положения относительно природы нахождения республик в составе  Российской Федерации.

      На  основании текста конституций³¹, республик версия о договорных отношения является самой распространенной. Согласно данной версии, отношения между республиками и Федерацией можно представить в виде схемы: «Республика – это независимое государство, основанное на самоопределении титульной нации, которое добровольно вступило в состав другого государства – Российской Федерации». В действительности, субъекты РФ являются таковыми на основании Конституции РФ, одобренной на всероссийском референдуме в 1993 г. Заявления о договорном характере Федерации противоречат самому факту существования Конституции РФ, исключая конституционный характер Федерации в России.

      г) Положения относительно суверенитета республик  в составе Российской Федерации.

      Республиканский суверенитет – это предмет  массового предпочтения республик в составе РФ. Следует отметить, что в лучшем случае суверенитет делится ими между Федерацией и республикой, но чаще объявляется эксклюзивным достоянием республики. Об участии в осуществлении единого суверенитета федеративного государства речь не идет ни в одной из конституций. Вызывает вопросы также конструкция «суверенного государства в суверенном государстве», распространенная в республиканских конституциях³².