Государственная служба

     Однако  это учли не все субъекты РФ. Так, в программе Ямало-Ненецкого автономного  округа (раздел 1 "Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами") предусмотрено, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа государственная служба Ямало-Ненецкого автономного округа является предметом ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа". А это, безусловно, связано и с направлением совершенствования правовой базы, с перечнем и реализацией конкретных мероприятий.

     Безусловно, в вышеназванных нормах ФЗ от 31 мая 2003 г. сделана попытка решить на законодательном уровне рассматриваемую проблему. Исходя из анализа данных норм, в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование правового положения государственного служащего субъектов Российской Федерации. Последнее положение важно с точки зрения реализации конституционных норм применительно к государственному служащему - гражданину РФ, согласно которым регулирование и защита прав гражданина, а также их ограничение - предмет ведения Российской Федерации (п. "в" ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), по которому принимаются федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Однако, поскольку этот вопрос связан с определением соответствующих полномочий в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, представляется, что это положение, предусмотренное в ст. 10"Государственные служащие" (п. 4) ФЗ от 31 мая 2003 г., должно содержаться в ст. 2 "Система государственной службы" (п. 4).

     Далее, к полномочиям Российской Федерации  в данном предмете совместного ведения следует отнести и правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, как соответствующую профессиональную деятельность: ее понятие, принципы и т.д. Далее ФЗ от 3 мая 2003 г. об этом говорит, например, в статье 3, 5 и т.д., однако в п. 4 ст. 4 данного закона это не предусмотрено.

     Представляется, что на практике, в ходе законотворческой деятельности субъектов РФ возникнут  вопросы, связанные с определением содержания понятия "организация государственной службы субъекта Российской Федерации" - предмет ведения субъекта Российской Федерации, по которому, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, он будет осуществлять собственное правовое регулирование. По Концепции (раздел VI "Основы организации государственной службы"), "организация государственной службы включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, должностные (служебные) регламенты".

     К сожалению, законодатель не дает соответствующего определения в указанном ранее законе, только в конкретных статьях устанавливая соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации. Так, "реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (выделено авт.) (п. 3 ст. 9). Но отнесение той или иной должности к государственной гражданской должности тесно связано с правовым статусом данного работника, а это уже предмет ведения Российской Федерации. И данная норма может повлечь проблему дискриминации государственных служащих разных субъектов Российской Федерации. Таким образом, представляется, что требуется совершенствование правовых норм, в том числе и ФЗ от 27 мая 2003 г. 
 
 
 

3. Государственная  служба в России  и в мире: тенденции  последних десятилетий 
 

     Не  будем отвергать  необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.

     Позволю себе начать с цитаты из не очень  любимого мной автора, который, тем не менее, точно сформулировал мысль, имеющую прямое отношение к нашей теме. А именно: "С плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы". Это написал в своих мемуарах Отто фон Бисмарк. Тут, правда, к нему возникает некоторый вопрос: как быть с плохими нацистскими законами, которые хорошие, педантичные немецкие чиновники выполняли до конца? Но это вопрос, выходящий за пределы нашей темы, а сама по себе мысль, по-моему, очень точная. И особенно она точна и актуальна применительно к периодам, подобным нашему российскому, а именно - периодам перемен.

     Мне кажется, что госслужба просто не имеет никакого права отставать  от потребностей общественной жизни, тем  более вот в такие периоды. И поэтому ее реформа имела и имеет по-прежнему первостепенное значение. И то обстоятельство, что реформа госслужбы не попала в число реформ так называемого первого поколения, является одной из существенных причин наших бед, неудач и сложностей. За последние пятнадцать лет худо-бедно экономическая система изменилась радикально. Политическая система, в общем, тоже достаточно серьезно изменилась. Все в этой жизни изменялось, но государственный аппарат изменился в минимальной степени.

     К тому же дело не в том, что новое общественно-политическое устройство унаследовало плохой аппарат, - он был совсем не так плох. Он был, естественно, разным, но он был подготовлен и отобран и привык работать в ориентации на совершенно иного рода целевые задачи, безнадежно пытаясь максимально управлять всем возможным и невозможным.

     Что касается преемственности аппарата, то сейчас она, конечно, понижается, но понижается по чисто медицинским, биологическим причинам, а не по каким-то другим. Во всяком случае, если говорить о статистике аппарата, то у нас есть огромная "яма" в интервале между шестью и пятнадцатью годами стажа. То есть, по статистике, у нас есть либо молодые чиновники, либо чиновники с очень большим стажем и не готовые к переменам.

     Еще у нас существует такой довольно распространенный и традиционный, идущий еще из средневековья вид национальной охоты: стрельба по бюрократам. Она началась еще до Петра, она продолжалась все царское время, она продолжалась в советское время, она продолжается и сейчас. Формулируется она очень просто: это царь - он добрый, хороший, а вот бояре с дьяками - они плохие и злые. И отсюда все наши беды. При этом это отнюдь не бескорыстная идеология, она как бы сбрасывает значительную часть политической ответственности на кого-то другого.

     Я не отвергаю необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.

     Надо  сказать, что проблема государственной  службы и необходимости ее изменений - это не только российская проблема. Сейчас во всем мире происходят определенные, достаточно серьезные изменения в этом направлении, и госслужба переживает не лучшие времена. И последние 20-30 лет происходит существенный пересмотр классической модели бюрократии, которая идет от небезызвестного Макса Вебера. Конечно, основные вещи, в общем-то, остаются, но очень многое модернизируется. Более того, даже идут разговоры о том, что произошла или происходит административная революция, или постбюрократическая революция. За этим стоит очень много риторических преувеличений, но, тем не менее, реальные изменения происходят.

     Причины, с моей точки зрения, две. Это, во-первых, объективно новые требования, которые предъявляет жизнь и которым бюрократия, как она сложилась в 20-30-е годы прошлого века, уже не отвечает. И вторая причина - это необходимость восстановить доверие к государству, которое падает не только в России, а и в большинстве стран очень серьезно. Например, такая милая страна, как Франция - этатистская, традиционная, а уровень доверия к государству, по ряду социологических опросов, падает до 10%. К тому же этому падению сопутствует череда коррупционных скандалов.

     Но  так или иначе, изменения достаточно серьезные. Происходит поиск новых моделей. Он не всегда и не во всем удачен, но, тем не менее, очень активная работа в этом направлении ведется.

     К чему сводятся вот эти самые новые  направления перемен?

     Например, в кадровом отношении можно отметить возможность расширения кадровой ротации между госслужбой и другими сферами жизни, в частности бизнесом, т.е. возможность взаимообмена кадрами.

     Отсюда  вытекает другой момент, а именно, ограничение  роли традиционной лестницы чинов, нашей пресловутой табели о рангах. В свое время она была очень прогрессивной вещью, возможно, но то, что позитивный потенциал табели о рангах был исчерпан где-то в начале XIX века, проявлялось хотя бы в том, что каждый новый царь, который приходил в России, создавал комиссию по ликвидации табели о рангах, по реформе госслужбы. Каждый, начиная с Николая I и заканчивая Николаем II. И первое, что сделала демократическая Россия, - это ее восстановила!

     Далее. Частичный пересмотр концепции  аполитичной демократии, поиск нового соотношения политических и профессиональных начал в администрации. Естественно, сокращение и удешевление администрации, поскольку изменилось отношение к государству, и вопрос о том, достаточно ли мы получаем в обмен на те налоги, которые платим, стал из риторического одним из самых актуальных во время любой избирательной кампании на Западе. Далее, так называемый новый менеджеризм. Это развитие сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов. И, может быть, самое главное, как мне представляется, - это настойчивое и, естественно, встречающее сопротивление стремление сделать госслужбу более прозрачной, более открытой и более отзывчивой нуждам граждан, т.е. повернуть ее от государства к нуждам граждан. Это главная тенденция современности - тенденция развития институтов общественного контроля.

     Началось  все это, как ни странно, с дальнего уголка британской империи, бывшего  и нынешнего содружества с  Новой Зеландией, и все это  быстро перешло в Англию и в Штаты. В разных формах все это существует, в разной степени удачности. Много риторики вокруг этого, несомненно, даже словесной демагогии, но тенденция несомненна. Там же, где с этим задержались, например, во Франции, последовала, как я уже говорил, во второй половине 90-х годов череда коррупционных скандалов, и в 2000 г. они ввели закон об открытости госслужбы, а в 2002-м внесли туда дополнительные исправления и уточнения.

     Открытость  проявляется во многих вещах. Например, в Швеции она проявляется в том, что, если чиновник вовремя не отвечает на ваш запрос, а они там классифицированы примерно по трем-четырем видам, в соответствии с количеством дней, следующих за днем X, с него просто вычитают деньги.

     На  секунду отвлечемся от политики, от чиновничества и перейдем к более  высокому уровню политики. Российская Государственная Дума - почти что единственное учреждение в мире, где нет галереи для зрителей. Т.е. простой налогоплательщик не может придти туда и посмотреть на своего депутата. То же самое есть еще и в Андорре, поскольку они там все вместе сидят, 25 человек, и почти то же - в Венгрии. Но там это сделано не так грубо как у нас. Т.е. там есть галерея для публики, и туда может придти человек, но по приглашению своего депутата.

     Возвращаясь к аппарату, приведу примере: в  Англии Сити Кансел, то есть городской  совет, - в любое время, пожалуйста, открыта дверь, любой человек  может придти. Висит расписание заседаний разных комиссий и комитетов, и вы туда идете, сидите и слушаете. Это не значит, что вы можете там выступать. Любая комиссия может там заседать, которая, к примеру, занимается решением дорожных проблем, инфраструктуры, канализации, в общем, чего угодно. А в Англии городские советы решают очень много, т.к. Англия почти на четверть страна социалистическая, по крайней мере, даже по нашим стандартам. И любой человек может придти и слушать.

     Я отнюдь не призываю к отмене мер  безопасности, так как понимаю, что  сейчас время в связи с терроризмом  достаточно не простое, но зачастую под прикрытием мер безопасности, происходит отчуждение власти от народа.

     Далее. За последние 15 лет я насчитал целых 5 этапов попыток реформирования госслужбы. Я не буду вам их перечислять, но хотел бы сказать, что ключевым этапом был, с моей точки зрения, период 1997-1998 гг., когда была сформулирована по существу концепция госслужбы. Я не буду перечислять все, что там было, назову только идеи, которые были озвучены в рамках той концепции.