Государственная служба

     - несоответствие социального и  правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

     - неразработанность законодательных  механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

     Как справедливо отмечает В.П. Иванов, Федеральная программа была утверждена во исполнение идей реформы государственной службы, которые были отражены в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию, начиная с 1997 г., в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, которая была утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. (далее - Концепция) и Плане первоочередных мероприятий по ее реализации.¹¹ Концепцию следует одновременно рассматривать как модель правового регулирования государственной службы, в которой определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.¹²

     В Федеральной программе в качестве одного из основных направлений для реализации конкретных мероприятий предусмотрено совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. Вопросы совершенствования правовой базы государственной службы были актуальны и ранее.¹³ Они и сейчас волнуют разных представителей гражданского общества (и политиков, и законодателей, и тех, кто непосредственно применяют соответствующие правовые нормы, и ученых, и т.д.).¹⁴ Автор также ранее исследовал некоторые проблемы правового обеспечения государственной службы, в том числе государственной службы субъектов Российской Федерации¹⁵. Однако многие проблемы продолжают оставаться актуальными и в настоящее время. Возникли новые проблемы, которые требуют дальнейшего осмысления. Некоторые из них рассматриваются в настоящей публикации.

     Сложность современного этапа исследования правовой основы государственной службы обусловлена ее начальным этапом реформирования. Перечень мероприятий, в том числе направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, на разработку и принятие новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов на 2003-2005 годы, предусмотрен в Приложении к Федеральной программе, и сделаны только первые шаги по их осуществлению.

     К числу ведущих положений Концепции относят идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации. В Федеральной программе предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.

     В настоящее время реализованы  некоторые мероприятия, предусмотренные Федеральной программой. Так, приняты соответствующие нормативные правовые акты, связанные с реформированием государственной гражданской службы субъектов РФ; федеральные законы: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ от 27.05.2003 г.),¹⁶ которым, в том числе, отменены подп. 1 п. 1. ст. 1; пп. 1 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - ФЗ от 31.07.1995 г);¹⁷ Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; идет работа над проектами федеральных законов о видах государственной службы, в частности, о государственной гражданской службе, о муниципальной службе.

     ФЗ  от 27.05.2003 г. в качестве основного  принципа построения и функционирования системы государственной службы закрепляет принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 3); предусматривает, что "государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации" (п. 2 ст. 2); "...правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" (п. 4 ст. 2). В ФЗ от 31.07.1995 г. также было предусмотрено, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 2).¹⁸

     Учитывая  вышесказанное, вызывает недоумение следующее  положение Указа Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г.: "Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных средств: принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой; разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации" (п. 7).

     Представляется, что вряд ли вообще можно говорить о возможности реформирования государственной службы Российской Федерации без активного участия субъектов РФ в мероприятиях, связанных:

     - совершенствованием существующих  нормативных правовых актов о  государственной службе;

     - принятием и реализацией новых соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов;

     - приведением нормативных правовых  актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами;

     - принятием новых нормативных  правовых актов субъектов РФ  по вопросам, отнесенным к предмету ведения субъектов РФ.

     Несмотря  на рекомендательную норму Указа  Президента РФ от 19 ноября 2002 г., субъекты РФ в Уральском федеральном округе приняли соответствующие программы реформирования государственной службы субъектов РФ. Однако по-разному подошли к утверждению соответствующего перечня мероприятий. Так, в Курганской области данный перечень утвержден Распоряжением Администрации (Правительства) Курганской области, в Тюменской области - Постановлением Губернатора Тюменской области, в Свердловской области - Указом Губернатора Свердловской области, в Челябинской области - Постановлением Правительства Челябинской области. В Ханты-Мансийском автономном округе в целях формирования единой кадровой политики в органах исполнительной власти округа и развития его кадрового потенциала, реализации Указа Президента РФ от 19 ноября 2002 г. были приняты Постановление Губернатора ХМАО "Об утверждении Концепции кадровой политики в системе исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа", Распоряжение Губернатора ХМАО "Об утверждении плана мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского автономного округа (2004-2005)".

     При анализе вышеназванных документов можно отметить следующее. К сожалению, во многих программах субъектов РФ дублируются положения Федеральной программы относительно мероприятий, которые не могут быть отнесены к ведению субъектов РФ. Так, в программах Ямало-Ненецкого автономного округа, Свердловской области и др. ставятся задачи: "законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих"; "определение мер ответственности". В программе Курганской области в качестве главного направления совершенствования государственной службы Курганской области предусмотрено создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной гражданской службы Курганской области. Однако, согласно Конституции РФ (ст. 71 п. "в", ч. 3 ст. 55), - это предмет ведения РФ. Далее, ФЗ от 27.05.2003 г. предусматривает: "Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (выделено авт.) (п. 4 ст. 10).

     Субъекты  РФ слабо используют свое конституционное  право законодательной инициативы при принятии соответствующих федеральных законов, иных нормативных правовых актов.

     Так, в Постановлении Правительства  Челябинской области предусмотрена  только необходимость "обратиться к  Полномочному представителю Президента РФ в Уральском федеральном округе П.М. Латышеву за содействием в принятии в ближайшее время федеральных законов, регулирующих государственную службу Российской Федерации". Только в Плане мероприятий по реализации основных направлений реформирования государственной службы Ханты-Мансийского АО-Югры на 2004-2005 гг. в разделе "Совершенствование нормативно-правовой базы государственной службы" прямо предусмотрена "подготовка предложений, поправок в проекты федеральных законов, регулирующих вопросы государственной службы". На государственных служащих субъектов РФ, муниципальных служащих распространяются и федеральные законы, поэтому именно в их эффективности должны быть заинтересованы субъекты РФ.

     Государственная Дума РФ направляет все проекты федеральных  законов в субъекты РФ, и они  ведут соответствующую работу. Речь идет о необходимости повышения ее эффективности, прежде всего за счет сотрудничества с вузами, в том числе Уральского региона, которые накопили немалый опыт, в том числе и международного сотрудничества, по соответствующим проблемам. Заслуживает одобрения опыт проведения научно-практических конференций, семинаров не только в рамках субъекта РФ,¹⁹ но и региональных, межрегиональных,²⁰ международных,²¹ научно-практических в УрФО; опыт сотрудничества с Государственной Думой Российской Федерации.²²

     Не  случайно в Федеральной программе (гл. 5 "Реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий") в качестве исполнителей мероприятий названы не только соответствующие органы государственной власти, но и научно-исследовательские, образовательные организации.

     Представляется, что назрела необходимость координации  научных исследований по соответствующим проблемам в Уральском федеральном округе.

     К сожалению, в соответствующих нормативных  правовых актах реформирования государственной гражданской службы субъекта РФ в качестве исполнителей указаны в основном только соответствующие органы государственной власти субъекта РФ. С этим вряд ли можно согласиться. По таким направлениям реформирования государственной службы субъектов РФ, как совершенствование нормативных правовых актов о государственной и муниципальной службе, включая "проведение экспертизы существующей законодательной и иной нормативно-правовой базы государственной службы, приведение ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими уровнями", "совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих", без научных кадров, кадров профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений, учреждений дополнительного профессионального образования просто не обойтись.

     Заслуживает одобрения подход представителей ХМАО-Югры к решению вышеназванных проблем. В качестве соответствующих исполнителей в плане мероприятий названы Сургутский государственный университет, Югорский государственный университет, Уральская академия государственной службы.

     Как отмечалось ранее, одним из направлений  совершенствования правовой базы государственной  службы является приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.²³ А это, в свою очередь, связано прежде всего с решением проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих, в частности, государственных служащих субъектов Российской Федерации. Я согласна с мнением, что "это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы".²⁴

     В ФЗ от 31 июля 1995 г. ранее было предусмотрено, что "Государственная служба включает в себя:

     1. федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

     2. государственную службу субъектов  Российской Федерации, находящуюся в их ведении" (выделено авт.) (п. 3. ст. 2).

     Данное  положение дало основание некоторым  субъектам РФ полагать, что правовое регулирование государственной службы - предмет исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), по которому они осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).²⁵ Как уже отмечалось ранее, данное положение ФЗ от 31 июля 1995 г. отменено ФЗ от 25 мая 2003 г. Более того, согласно ФЗ от 25 мая 2003 г., предусмотрено, что: "…правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" (п.4 ст. 2), "правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского²⁶ служащего субъекта РФ… устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (выделено авт.) (п.4. ст. 10).