Британский парламент

     Партийные фракции – базовые единицы в Палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин «партия» означает, что фракции в Палате общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне парламента. Лидер партии является лидером парламентской фракции.

     Почти в 90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным делением палаты. В редких случаях в палате объявляется свободное голосование, и депутаты голосуют по собственному усмотрению, вне зависимости от партийной принадлежности (по вопросам отмены смертной казни, разрешения или запрещения абортов и т.п.). В парламентской практике частое явление, когда депутаты голосуют и против партийных установок.

     В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации Палаты общин. Правила процедуры содержатся не в одном документе, а в различных источниках («Практика» Парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы)5. В настоящее время основной документ, регламентирующий парламентскую процедуру, – постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются Палатой в обычном порядке. Авторитетным сборником правил парламентской процедуры является «Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях Парламента» («Эрскин Мэй»).

     Язык  парламентского производства – английский. Выступления на других языках не допускаются. Стенографический отчет о заседаниях Палаты общин публикуется с 1803 года в официальных сборниках «Парламентские дебаты. Официальный отчет. (Ханзард6)».

     Парламентские сессии созываются ежегодно. Число  дней, которое Палата заседает в течение одной сессии, неодинаково: 160–190 дней. Заседания Палаты общин являются открытыми. Иногда заседание Палаты общин принимает форму «заседания Комитета всей палаты». Комитет всей палаты рассматривает либо самые важные законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного характера и которые Палата не считает нужным направлять в постоянные комитеты. В конце заседания Комитет утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в Палату.

     Каждое  заседание начинается с «часа  вопросов», в течение которого депутаты задают вопросы министрам. Основная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предложений. Билли и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к категории правительственных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член Парламента – «частный член» – Private Member). Существуют и дела оппозиции. Время палаты подразделяется на правительственное, время частных членов и оппозиции. Все законопроекты и предложения, которые Парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются потерявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению в таком порядке, как будто они были внесены впервые. Порядок рассмотрения вопросов в Палате строится в соответствии с делением Палаты на правительственное большинство и оппозицию. Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность выступления не ограничена.

     Голосование в Палате общин открытое. Депутаты, голосующие за предложение или законопроект, собираются по правую руку от спикера, против — по левую. Решения принимаются простым большинством голосов. В Британском Парламенте отсутствует требование квалифицированного большинства. Если в голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то рассматриваемый вопрос переносится на следующее заседание. В своих выступлениях депутаты должны следовать определенным правилам. Читать речь не дозволено. Существует форма обращения депутатов друг к другу – не по имени, а в третьем лице. В Палате общин не проводится регистрация депутатов. За депутатами не закреплены определенные места. Когда спикер предоставляет депутатам слово, они выступают прямо со своих мест7.

     В Палате общин применяются особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов, – «закрытие», «кенгуру», «гильотина»8.

     «Закрытие»  основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Если спикер поддерживает предложение, то оно ставится на голосование и считается принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило применяется также в парламентских комитетах (согласие 20 депутатов).

     Прием «кенгуру» сводится к тому, что  спикер определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие – нет. Спикер останавливается на тех поправках, которые считает нужными, перескакивая через другие (отсюда название приема).

     Наиболее  жесткий прием, который сворачивает  дебаты, как по времени, так и по содержанию – «гильотина». Для обсуждения в палате проекта закона выделяется точно установленное время. По истечении этого времени Палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено оно или нет.

     Должностные лица Палаты общин. Должностными лицами Палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также Председателем Комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два Заместителя Председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.

     Спикер – основное должностное лицо Палаты общин. Заключения, которые он дает палате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными. Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее отношениях с королевой, Палатой лордов, другими государственными органами. Ни одно заседание Палаты общин не может происходить при отсутствии спикера. Спикер не принимает участия в дебатах; голосует только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Спикер не должен принадлежать к какой-либо партии; он должен быть вне политики и отстранен от участия в партийных спорах. На его имя адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате. После отставки спикер получает место в Палате лордов.

     Председатель  Комитета путей и средств – второе должностное лицо Палаты общин. Он председательствует в палате, когда она преобразуется в Комитет всей палаты; избирается Палатой общин в начале созыва нового парламента. При отсутствии спикера функции заместителя спикера исполняются Председателем Комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место спикера, он является окончательным судьей в вопросах процедуры – его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.

     В случае отсутствия Председателя Комитета путей и средств его функции выполняют Заместители Председателя Комитета путей и средств, включая полномочия заместителя спикера. Они выдвигаются, как и Председатель Комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и избираются Палатой в начале нового созыва Парламента.

     Лидер Палаты общин – лицо, выступающее в палате от имени Правительства; назначается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей, входящих в состав кабинета; отвечает за исполнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром. Его задача – организовать работу палаты, чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы Палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов.

     Партийные фракции имеют особых должностных  лиц в палате, роль которых велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий – «кнуты». Должность «кнута» появилась в ходе эволюции партийной организации в Палате общин. Обязанность «кнутов» – налаживать сотрудничество фракций, чтобы работа палаты шла без эксцессов, при взаимной координации деятельности фракций. «Кнуты» правительства и оппозиции образуют каналы, через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Способом согласования деятельности партийных сторонников служит документ, который также именуется «кнутом». В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю.

     В Палате общин имеются также постоянные должностные лица, не являющиеся членами палаты: клерк палаты, два его помощника и пристав, отвечающий за вопросы безопасности в помещениях палаты. Клерк – старшее постоянное должностное лицо Палаты общин; эксперт по вопросам парламентской процедуры; основная задача – давать советы спикеру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по поводу всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами.9

     Организация комитетов в Палате общин. В Палате общин действуют постоянные, специальные, сессионные комитеты. Образуются объединенные комитеты обеих палат Парламента. Члены комитетов назначаются Комитетом по отбору (Committee of Selection), который образуется Палатой общин в начале каждой сессии в составе 11 человек.

     Постоянные  комитеты создаются в начале работы парламента нового созыва на срок его полномочий. Их назначение – постатейное рассмотрение биллей. Не существует ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует 7–8 комитетов. Комитеты именуются условно – А, В, С, D и не специализируются по каким-либо вопросам10. Лишь Большому Шотландскму, Большому Уэльскому и Североирландскому комитетам присуща территориальная специализация (не отраслевая). Имеется также комитет по рассмотрению биллей частных членов. В составе постоянного комитета 15–50 депутатов; заседания открыты для публики.

     Специальные комитеты (Select Committees) – второй основной вид комитетов Палаты. Их члены также выбираются Комитетом по отбору. Состоят из 10–15 членов палаты. В отличие от постоянных, специальные комитеты функционируют на постоянной основе. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование «сессионных» (сессионные комитеты).

     Существует 14 специальных комитетов11. Основная их задача – расследование и проверка деятельности основных министерств. Система специальных комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностранным делам; финансам и гражданской службе; промышленности и торговле; окружающей среде; образованию; науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; валлийским делам; по европейскому законодательству, по делам парламентского уполномоченного и пр. Система специальных комитетов была реорганизована в 1979 году.

     Объединенные  комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов и состоят из равного числа членов каждой палаты. Вопросы, подлежащие обсуждению в объединенных комитетах, не должны затрагивать спорных политических дел.

     Правовой  статус члена парламента. В Англии нет законодательных норм, устанавливающих обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними. Здесь провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей. Считается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депутатам наказа. На депутате не лежит юридическая обязанность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов. Но депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом.

     Парламентарии поддерживают тесные отношения с  группами давления и лоббистскими организациями. Парламентские привилегии составляют «общее право Парламента», включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, право доступа к королеве, которое принадлежит Палате общин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит самим палатам.

     Привилегия  свободы слова получила законодательное  закрепление в Билле о правах 1689 года. Она защищает выступления депутата, произнесенные в ходе парламентского делопроизводства. Древняя привилегия свободы от ареста означает, что арест члена Палаты общин не может быть произведен без разрешения самой Палаты. Но член парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.

     Законодательная деятельность Парламента. В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена Биллем о правах 1689 года. Он сделал незаконным изменение законов монархом без согласия Парламента.

     Парламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон. Издание законов – самая значительная функция парламента. Число ежегодно принимаемых законов стабильно: 60–70 в год. Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства. Процедура рассмотрения законопроектов различается тем, к какой категории относится законопроект: к категории частных или публичных биллей. Частные билли затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь местное значение (законы, регулирующие деятельность компаний и корпораций; действующие в пределах административно-территориальных единиц). Почти все время Палаты общин (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых правительством. Публичный билль – законопроект, который вносит Правительство. К публичным относятся те билли, которые затрагивают общие интересы. Их действие распространяется на территорию всей страны.

     Публичные законопроекты подразделяются на правительственные законопроекты, т.е. внесенные депутатами-членами правительства, и законопроекты частных членов, т.е. внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами правительства. Порядок рассмотрения публичных биллей сохраняется на протяжении всей истории парламента. Всякий публичный законопроект должен пройти в Палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадию комитета, стадию доклада и третье чтение.

     Внесению  законопроекта в парламент (первое чтение) предшествует предпарламентская стадия его разработки. Проект закона не обнародуется. Законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам парламента. Второе чтение – первое публичное обсуждение законопроекта. Палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. В отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом – на пленарном заседании (США, Франция, Италия), в Великобритании законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в Комитет для внесения поправок.