Автономное учреждение: правовой статус, порядок создания, реорганизация и ликвидация

Реорганизация автономного учреждения в соответствии со статьей 18 Закона аналогична предусмотренной Гражданским кодексом Российской Федерации реорганизации юридического лица. Особенности лишь в том, что автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника. Кроме того, автономное учреждение может быть реорганизовано только в том случае, если это не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи, образования или права на участие в культурной жизни.

Ликвидация автономного учреждения также происходит по основаниям и в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации. При этом требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с Законом может быть обращено взыскание.

В данном случае необходимо упомянуть о судьбе имущества, оставшегося после удовлетворения требований кредиторов, а также имущества, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 19 Закона указанное имущество передается ликвидационной комиссией учредителю автономного учреждения. В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 10 и 19 Федерального закона «Об автономных учреждениях» и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» (далее – законопроект), определяющий, в частности, правовое положение имущества ликвидируемого автономного учреждения.

Согласно законопроекту имущество, передаваемое учредителю автономного учреждения, при ликвидации автономного учреждения должно быть передано государственному или муниципальному учреждению той же отрасли и использовано для выполнения аналогичных функций государства или муниципальных образований. Таким образом, законопроект конкретизирует положения Закона, исключающие возможность приватизации имущества учреждений в случае их ликвидации. Правительством Российской Федерации законопроект поддержан. 

В процессе реализации норм Закона можно утверждать, что преобразование учреждений в автономные позволит решить вопрос внедрения в бюджетной сфере новых экономических механизмов и одновременно обеспечить надежную основу для реализации социальных гарантий, сохранив объекты социальной сферы в государственной (муниципальной) собственности, которые, в свою очередь, также  могут стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций. Создание необходимых стимулов и условий для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов, а также конкурентных способов распределения бюджетных средств неизбежно приведет к конкуренции между организациями и, в конечном счете, к борьбе за получателя социальных услуг, повысив при этом качество предоставляемых услуг населению.

Имущество автономного учреждения: понятие, правовой статус.

Согласно статье 3 Закона имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения являются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

В отношении имущества автономного учреждения действуют положения Гражданского кодекса Российской Федерации. В частности, право оперативного управления относится к вещным правам, для которых характерны следующие свойства:

- они предоставляют субъектам гражданских правоотношений полномочия по владению и пользованию имуществом, но ограничивают право распоряжения им;

- могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками этого имущества;

- их защита от нарушений осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 305 Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно субъекты права оперативного управления могут истребовать имущество из чужого незаконного владения и требовать устранения нарушений правомочий пользования переданным имуществом, в том числе от его собственника.

Право оперативного управления на движимое имущество возникает с момента его передачи учреждению, на недвижимое имущество – с момента государственной регистрации соответствующего права за учреждением.

И, тем не менее, относительно имущества автономного учреждения в Законе содержатся некоторые особенности.

В частности, Закон вводит новую категорию «особо ценное движимое имущество автономного учреждения» - имущество,  без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено (п. 3 ст. 3 Закона). Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, и должны отражать отраслевую специфику деятельности федеральных автономных учреждений социальной сферы.

В соответствии со статьей 20 Закона изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений не допускается до утверждения Правительством Российской Федерации порядка определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения. В этой связи принято постановление Правительства Российской Федерации от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» (далее – постановление Правительства Российской Федерации № 337), которое устанавливает единый для государственных и муниципальных учреждений порядок определения видов особо ценного движимого имущества с целью закрепления его учредителем за автономным учреждением.

Таким образом, с одной стороны, в настоящее время формально отсутствуют препятствия к созданию автономных учреждений, как путем учреждения, так и путем изменения типа существующих государственных и муниципальных учреждения. С другой стороны, эта возможность достаточно призрачна в силу того, что на уровне Российской Федерации в настоящее время не приняты остальные подзаконные акты, обеспечивающие исполнение Закона, которые будут регламентировать иные не менее важные аспекты деятельности автономных учреждений.

Итак, решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества, согласно ст. 3 Закона, принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации № 337 при определении видов особо ценного движимого имущества федеральных государственных учреждений в его состав должны быть включены:

- движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. рублей;

- иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 тыс. рублей, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено;

- имущество, отчуждение которого может осуществляться исключительно в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе: музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы архивного фонда Российской Федерации.

При этом к особо ценному движимому имуществу не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет собственных доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Принятие постановления Правительства Российской Федерации № 337 будет способствовать сохранению имущества, необходимого для обеспечения государственных социальных гарантий, обеспечению качества предоставляемых автономными учреждениями услуг.

Вторая категория имущества – недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества. Это имущество, а также особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке. Этим положением законодатель сразу же установил право государства  контролировать использование имущества автономного учреждения, как переданного ему на стадии его создания, так и в дальнейшем, приобретенного за счет средств учредителя. Поскольку учет такого имущества обособлен, все действия, производимые с ним, довольно прозрачны, потому как требуют отражения в бухгалтерском отчете и на отдельном балансе учреждения. Следовательно, для учредителя не составит особого труда осуществлять регулярный контроль за его использованием.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом. Также согласие учредителя необходимо при внесении денежных средств и иного имущества в уставной капитал других юридических лиц в качестве их учредителя или участника.  Остальным имуществом, приобретенным за счет собственных средств, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение может владеть самостоятельно на праве собственности.

Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 7 ст. 3 Закона). Здесь также стоит упомянуть о гражданско-правовых нормах, регулирующих правовой статус указанного имущества. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, согласно ст. 269 Гражданского кодекса Российской Федерации, предполагает осуществление действий по владению и пользованию данным участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Лицо при осуществлении данного права самостоятельно использует участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества, которые являются его собственностью.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, культурные ценности, природные ресурсы (за исключением земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте или изъятые из гражданского оборота, закрепляются за автономным учреждением на условиях и в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.  

Статья 14 Закона определяет понятие «крупная сделка». Следует отметить, что данная норма Закона является существенной новеллой законодательства о некоммерческих организациях. Причем сам термин «крупная сделка» уже давно известен корпоративному праву и используется в Федеральном законе от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Безусловно, для акционерного общества, которое является коммерческой организацией, использование данного понятия более приемлемо.

До принятия Закона гражданское законодательство не регламентировало порядок совершения крупной сделки некоммерческой организацией.

Итак, согласно Закону крупной признается сделка, связанная:

- с распоряжением денежными средствами;

- с привлечением заемных средств;

- с отчуждением имущества, которым в соответствии с Законом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно;

- с передачей такого имущества в пользование или в залог.

При этом цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества должна превышать 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату. Уставом автономного учреждения может быть установлен меньший размер крупной сделки.

Порядок совершения крупной сделки и последствия его нарушения определены статьей 15 Закона. Так, согласно пункту 1 статьи 15 Закона крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения, который должен рассмотреть предложение руководителя о совершении крупной сделки в течение 15 календарных дней.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона крупная сделка, совершенная с нарушением требований может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом.

При этом согласно пункту 2 статьи 15 Закона руководитель несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

Указанные положения Закона необходимо учитывать не столько самому автономному учреждению, сколько его контрагентам по гражданско-правовым сделкам, поскольку в интересах партнеров автономного учреждения, заключающих с ним договоры на крупные суммы, проверить, выполнены ли требования Закона о порядке совершения крупных сделок. В противном случае партнеры несут риски, связанные с признанием подобной сделки недействительной.  

Еще один аспект, требующий внимания, это понятие заинтересованности в совершении автономным учреждением сделки.

В данном случае заинтересованным в совершении автономным учреждением сделки с другими юридическими или физическими лицами признается член наблюдательного совета, руководитель автономного учреждения и его заместитель, если данное лицо его супруг (в том числе бывший), родители, бабушки, дедушки, дети, внуки, полнородные и не полнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, дяди, тети, племянники, усыновители, усыновленные:

- являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- владеют (каждый в отдельности или в совокупности) 20% и более голосующих акций акционерного общества или превышающей 20% уставного капитала общества с ограниченной или дополнительной ответственностью долей либо являются единственным или одним из не более, чем трех учредителей иного юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- занимают должности в органах управления юридического лица, которое в сделке является контрагентом автономного учреждения, выгодоприобретателем, посредником или представителем.

- В этой связи заинтересованное лицо до совершения сделки обязано уведомить руководителя автономного учреждения и наблюдательный совет об известной ему совершаемой сделке или известной ему предполагаемой сделке, в совершении которой оно может быть признано заинтересованным.

Институт заинтересованности в совершении сделки известен гражданскому законодательству также по Федеральному закону от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах».