Автономное учреждение: правовой статус, порядок создания, реорганизация и ликвидация

Возврату в соответствующий бюджет подлежат субсидии и субвенции в случаях их не целевого использования. 

Условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются Правительством Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе федерального имущества, и соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления для учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В проекте постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающим формирование задания федеральному автономному учреждению, финансирование текущих услуг автономных учреждений будет состоять из двух частей: финансирование предоставления услуги и закрепленного за автономным учреждением имущества. Цель разработчиков – предусмотреть формирование задания на каждый вид услуг, что позволит гарантировать автономному учреждению его востребованность в деятельности по оказанию услуг. С этой точки зрения вполне справедлива потребность учредителя предусмотреть  в задании определенные  требования к работам и услугам, их объемам и качеству, что должно обезопасить его от необоснованного вложения средств. В свою очередь гарантией для эффективной деятельности автономного учреждения будет закрепление всех вышеперечисленных условий формирования задания учредителя на нормативном правовом уровне.

Таким образом, государственное задание должно содержать:

- определение категорий потребителей услуг;

- требования к объему и качеству предоставляемых услуг;

- предельные цены (тарифы) на предоставляемые услуги;

- объем и порядок финансирования задания;

- порядок контроля за исполнением задания;

- требования к отчетности об исполнении задания.

Предусматриваемые заданиями объемы финансирования услуг рассчитываются, как правило, на основе нормативов финансирования услуг (работ) и формируются одновременно с разработкой проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Отступление от нормативного метода допускается в случаях уникального характера предоставляемых автономным учреждением услуг (выполняемых работ).

Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать автономные учреждения к ориентации на потребителя. В связи с этим принятие постановления по указанному вопросу позволит перейти от обязательств государства по отношению к учреждениям (производителям услуг и работ) к обязательствам по отношению к населению (потребителям). Кроме того, создание условий для стимулирования конкуренции производителей неизбежно приведет к повышению качества социальных услуг (работ) и эффективности их предоставления.

В силу п. 2 ст. 3 Закона автономное учреждение вправе с согласия учредителя сдать в аренду недвижимое имущество или особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. В данном случае финансовое обеспечение такого имущества учредителем не осуществляется.

Учредитель обязан осуществлять финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (п. 3 ст. 4 Закона). Учитывая, что данная норма гарантирует получение автономным учреждением средств, необходимых для достижения целей его создания, следовательно, учредитель обязан осуществлять финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках утвержденных программ.

Возвращаясь к видам деятельности автономного учреждения, рассмотрим п. 6 ст. 4 Закона, который предоставляет автономному учреждению возможность по своему усмотрению за плату выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц помимо выполнения задания учредителя.

При этом такие работы (услуги) подлежат выполнению (оказанию) на одинаковых при выполнении однородных работ (оказании однородных услуг) условиях.

Подпункт 5 пункта 2 статьи 7 Закона предусматривает обязательность указания в уставе автономного учреждения исчерпывающего перечня видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано. 

2. Далее рассмотрим вопрос о создании автономного учреждения.

Статья 5 Закона регламентирует создание автономных учреждений в двух случаях: путем его учреждения и путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. В отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,  решение принимается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и местной администрацией муниципального образования.

Более сложный порядок предусмотрен для создания автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных и муниципальных учреждений.

Во-первых, указанное решение принимается по инициативе или с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни.

Во-вторых, предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органов местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Предложение о создании подготавливается таким органом также по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения. В п. 7 ст. 5 Закона имеется открытый перечень составляющих, которые должно содержать предложение о создании автономного учреждения. В окончательном виде перечень представлен в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.05.2007 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» и в обязательном порядке должен содержать обоснование создания автономного учреждения с учетом социально-экономических последствий его создания, сведения об одобрении изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения высшим коллегиальным органом этого учреждения, сведения об имуществе.

Указанным постановлением Правительства Российской Федерации установлена единая форма сведений для государственных и муниципальных учреждений, что позволит объективно и обоснованно принимать решение об изменении типа бюджетного учреждения на автономное, в полной мере учитывая гарантированные Конституцией Российской Федерации права граждан, в том числе на получение бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и участия в культурной жизни страны.

Минэкономразвития России разработаны и утверждены методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (приказ Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 261).

Таким образом, основными критериями при изменении типа существующих государственных и муниципальных учреждений являются:

- возможность сохранения государственных гарантий при формировании задания автономному учреждению;

- высокая доля внебюджетных доходов и самостоятельное распоряжение ими в целях указанной в уставе деятельности;

- наличие конкурентной среды и как следствие – приспособленность  учреждений к самостоятельной рыночной деятельности;

- расширение хозяйственной самостоятельности, а именно отмена утверждения сметы, ведет к снятию с государства ответственности по обязательствам автономного учреждения.

Необходимо также отметить, что создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного и муниципального учреждения не является его реорганизацией. В то же время при изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения происходит правопреемство, т. е. переход прав и обязанностей бюджетного учреждения к создаваемому автономному учреждению, так же как и при реорганизации существующего юридического лица его права и обязанности переходят к вновь создаваемому юридическому лицу.

Именно поэтому пункт 13 статьи 5 Закона имеет отсылочную норму к статье 60 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая содержит гарантии прав кредиторов юридического лица при его реорганизации. Данное правило сохраняется при создании автономного учреждения путем изменения типа государственного (муниципального) учреждения. Безусловно, таким образом защищены права кредиторов, потому как с переходом государственного или муниципального учреждения в автономное у него изменится объем ответственности, кроме того, оно не может быть признано банкротом, что для кредиторов также накладывает дополнительные факторы риска.

Важный момент, касающийся лицензий и иных разрешительных документов, на основании которых осуществляет свою деятельность учреждение до изменения его типа. В случае перехода в автономное учреждение переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий, и иных разрешительных документов не требуется, они действуют до окончания их срока. Под иными разрешительными документами подразумеваются прежде всего свидетельства о государственной аккредитации образовательных учреждений. Как установлено п. 17 ст. 33 Федерального закона от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» свидетельство о государственной аккредитации:

- образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, право на выдачу выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования;

В Федеральный закон «Об образовании» внесены соответствующие изменения, согласно которым при создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства (ст. 1 Федерального закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»).  

Смена статуса автономного учреждения в статус бюджетного.

Пункт 5 статьи 18 Закона упоминает лишь о праве Правительства Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления определять порядок такого перехода. Для федеральных автономных учреждений разрабатывается проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке создания федерального бюджетного учреждения по решению учредителя автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, путем изменения его типа». Соответственно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны быть разработаны нормативные правовые акты, регламентирующие правила такого перехода для учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предложение об изменении типа федерального автономного учреждения на федеральное бюджетное учреждение должно содержать обоснование такого изменения, а также общие сведения об учреждении, как юридическом лице. Решение о создании федерального бюджетного учреждения путем изменения типа существующего автономного учреждения содержит указание на федеральный орган исполнительной власти, наделенный полномочиями учредителя по отношению к создаваемому федеральному бюджетному учреждению, а также порядок и сроки осуществления мероприятий по созданию федерального бюджетного учреждения.

В случае принятия учредителем решения о создании федерального бюджетного учреждения путем изменения его типа применяются правила пунктов 1 и 2 статьи 60 Гражданского кодекса Российской Федерации, также как в случае о создании автономного учреждения путем изменения его типа, а именно гарантия прав кредиторов, аналогичная реорганизации юридического лица. Данное решение должно быть согласовано с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление федеральным имуществом, в части передачи в оперативное управление бюджетного учреждения федерального имущества автономного учреждения, тип которого подлежит изменению.

Бюджетное учреждение, созданное на базе автономного учреждения путем изменения его типа, не отвечает по обязательствам автономного учреждения, возникшим до изменения его типа.

Принятие данного постановления Правительства Российской Федерации обеспечит сохранение государственного имущества в соответствующих отраслях социально-культурной сферы с учетом исключения негативных социально-экономических последствий и сохранения гарантируемых конституционных прав граждан.