Административный контроль и надзор, как способ обеспечения законности в государственном и муниципальном управлении

В юридическую конструкцию административного надзора как функции публичного управления следует включать совокупность следующих взаимосвязанных элементов: а) назначение административного надзора; б) потенциальные целенаправленные возможности; в) строгая процессуальная регламентация административного надзора; г) оценка результатов административно-надзорной деятельности; д) недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствий.11

Административный надзор рассматривается как фактор, влияющий на построение системы федеральных органов исполнительной власти. Доказано, что административный надзор способствует: 1) формированию системы и

структуры исполнительных органов государственной власти, которая позволяет эффективно достигать важнейшие цели и решать задачи публичного управления (обеспечение безопасности, защита конституционных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и т.д.); 2) правовому регулированию управленческих отношений с целью реализации административно-надзорных полномочий; 3) правильному применению правовых норм, регламентирующих деятельность субъектов, наделенных административно-надзорной компетенцией; 4) обеспечению законности в публичном управлении, в деятельности государственных органов и их должностных лиц, как способа противодействия коррупции.

Административный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией за исполнением действующих на федеральном уровне общеобязательных требований, правил и норм. Административный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной компетенцией за исполнением принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные требования, правила и нормы. Единство системы административного надзора означает координацию действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению административного надзора в установленных сферах деятельности.

 Систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в современной России, можно представить в виде четырех уровней. Первый уровень: федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ осуществляют федеральный административный надзор. К ним относятся прежде всего федеральные службы, а также федеральные министерства и федеральные агентства, которые могут в установленных законом случаях выполнять указанные функции, и специализированные государственные инспекции, входящие в структуру федеральных органов исполнительной власти. Второй уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в пределах федерального округа. Третий уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в конкретном субъекте Российской Федерации. Четвертый уровень: государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющие различные наименования и многоплановую компетенцию.

В систему источников административного надзора входят нормативные правовые акты, регулирующие или устанавливающие:

1) общие требования к  осуществлению административного  надзора;

2) предметные сферы административного  надзора;

3) административно-правовой  статус органов административного  надзора;

4) статус должностных  лиц, реализующих полномочия административного  надзора;

5) процессуальные вопросы  осуществления административно-надзорного  производства;

6) порядок обжалования  действий (бездействия) и решений  органов и должностных лиц, осуществляющих  административный надзор;

7) процесс применения  мер административного принуждения  по результатам административного  надзора;

8) ответственность должностных  лиц, осуществляющих административный  надзор.

Критерии классификации административного надзора. К их числу относятся:

• характер административного надзора;
• направленность (предмет) административного надзора;
• объект административного надзора;
• субъекты административного надзора;
• полномочия органов административного надзора;
• границы административного надзора;
• уровни (или территории действия) административного надзора;
• стадии проведения административного надзора;
• процессуальное закрепление (оформление) результатов административного надзора;
• коммуникативность административного надзора;
• административно-правовой режим, в котором осуществляется административный надзор.

Основными задачами административного надзора являются:

1) защита конституционных  прав и свобод человека и  гражданина, а также законных интересов юридических лиц;

2) обеспечение законности  и дисциплины в деятельности  организаций и граждан;

3) поддержание правопорядка  и общественного порядка, обеспечение  общественной безопасности и  общественного благоустройства;

4) гарантирование всех  видов национальной (государственной) безопасности (промышленной, экологической, пожарной, санитарной и др.);

5) обеспечение экономических  интересов участников свободного  рынка, исключение недобросовестной  конкуренции и монополизма;

6) защита различных форм  собственности, прав на имущественные  и неимущественные блага физических  и юридических лиц;

7) выявление и пресечение  противоправных действий граждан  и организаций;

8) привлечение виновных  лиц к юридической ответственности. 12

Основными функциями административного надзора являются:

1) правозащитная, которая  заключается в деятельности государственных  органов исполнительной власти  и их должностных лиц, осуществляющих  административный надзор, но применению  специальных административно-правовых  средств, направленных на непосредственную  защиту прав и свобод человека  и гражданина, законных интересов  юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей, обеспечение законности  в деятельности физических и  юридических лиц. Основанием для  реализации правозащитной функции  административного надзора является  выявление нарушений конституционных  прав и свобод, законных интересов  юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей, а равно обращение  граждан и юридических лиц  с заявлениями и жалобами в  административно-надзорные органы  о нарушениях их прав, свобод  и законных интересов;

2) правоохранительная, которая заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административный надзор, по непосредственному и непрерывному наблюдению за соблюдением норм действующего законодательства РФ, а в случае выявления нарушений - по пресечению противоправных действий и привлечению виновных лиц к юридической ответственности;

3) организационно-правовая  функция заключается в регулировании  как внутренних, так и внешних  процессов государственного управления  в сфере контрольной деятельности  государства, выражающаяся в улучшении  администрирования субъектов государственного  управления, в участии в правотворчестве  по определению правового режима  поднадзорных объектов и в  профилактической деятельности  по предупреждению нарушений  законов;

4) противодействие коррупции, которая заключается в выявлении  и пресечении коррупциогенных факторов и правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов права.

Административный надзор как правовой инструмент способствует достижению надлежащею (правомерного) поведения всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области управления. Для государства, общества и граждан имеет важное значение полноценное и всестороннее обеспечение безопасности дорожного движения, экологической и пожарной безопасности, безопасности продуктов потребления, безопасности во всех сферах жизнедеятельности. Административный надзор выгодно отличается от контрольной деятельности тем, что управленческая деятельность получает сосредоточение (узкую направленность) правового воздействия, которое ограничивается правовыми рамками. То есть при административном надзоре фактически отсутствует усмотрение субъекта управления, тогда как при контроле такое усмотрение допустимо, например, при анализе деятельности подконтрольного объекта с точки зрения целесообразности. Именно поэтому государство избирает данный вид публично-правовой деятельности, выделяя в качестве самостоятельной функции публичного управления, которая в свою очередь делегируется органам государственной исполнительной власти и их должностным лицам.

Осуществление административного надзора в современной России сталкивается с серьезными проблемами, имеющими как правовой, так и организационный характер.

Правовые проблемы организации и функционирования административного надзора обусловлены отсутствием надлежащего правового регулирования всех отношений, в комплексе составляющих институт административного надзора, а именно: в законодательстве отсутствует термин «административный надзор»; не закреплена одноименная государственная функция, которая должна осуществлялся государственным органом исполнительной власти; не определено правовое содержание административного надзора; не установлены его основополагающие цели, задачи и принципы осуществления. Огромные проблемы обнаруживаются при правовой интерпретации таких понятий, как «административно-надзорное производство», «административно-надзорная процедура», «стадии административно-надзорной деятельности». Административные регламенты, которыми предусматривается осуществление функции по государственному надзору, также не заполняют образовавшиеся пробелы в правовом регулировании административного надзора. Отсутствует типовой административный регламент выполнения функции государственного надзора, не определен исчерпывающий перечень административных процедур, которые могут осуществлять административно-надзорные органы. Следствием юридических неопределенностей являются проблемы регламентации административно-правовою статуса должностного лица, осуществляющею административно-надзорное производство и административно-надзорные мероприятия. До настоящего времени четко не зафиксированы все нрава и обязанности этих должностных лиц при осуществлении административно-надзорных мероприятий, что может способствовать чрезмерному административному усмотрению и порождению высокого уровня коррупции.13

К числу организационно-правовых проблем административного надзора следует отнести незавершенность решения задач административной реформы по сокращению избыточных и дублирующих функций контроля и надзора.

Итак, административный надзор — это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой – часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Глава 4

Соотношение и различие контроля и надзора в государственном управлении.

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.

С контролем тесным образом связана такая функция государственных органов, как надзор. Контроль и надзор служат неким необходимым толчком для происходящих в стране преобразований, становятся одним из решающих факторов построения правового государства и становления гражданского общества.

Понятия "контроль" и "надзор" широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако четких критериев их разграничения до настоящего времени не выявлено. В некоторых нормативных актах, например в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", названные категории не разграничиваются и употребляются как равнозначные. В наименовании Закона и в тексте статей названные термины фигурируют в связке, без каких-либо пояснений их сущности и содержания.

Соотношение функций контроля и надзора всегда привлекало и привлекает внимание специалистов-правоведов. Вопрос о содержании данных понятий в науке административного права, в том числе и их соотношения, является предметом давней дискуссии. Одни ученые определяют надзор как разновидность контроля, другие рассматривают надзорную деятельность как самостоятельный вид, третьи считают контроль и надзор тождественными понятиями. Отсутствие конкретики в терминологии и законодательном регулировании влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.

Для разрешения вопроса о соотношении контроля и надзора необходимо обратиться к исследованию рассматриваемых дефиниций, поскольку без строгого толкования указанных терминов представляются затруднительными определение правового статуса органа контроля или надзора, реализация эффективного правоприменения и административного управления в сфере государственной деятельности.

Понятие "контроль" произошло от французского слова "controle", применявшегося для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой. Подобное толкование исследуемой дефиниции содержится и в толковом словаре русского языка: "проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора".