Административный контроль и надзор, как способ обеспечения законности в государственном и муниципальном управлении

   В науке административного  права, выделяют следующие характерные  черты законности в государственном  управлении:

• общеобязательность законов для всех без исключения физических и юридических лиц, в том числе и органов, и должностных лиц государственного управления;
• единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории России;
• недопустимость противопоставления законности и целесообразности;
• неразрывная связь законности и правовой культуры населения;
• сочетание законности и справедливости в процессе принятия управленческих решений;
• неизбежность ответственности как основное условие неукоснительного соблюдения принципа законности в государственном управлении.

   Соблюдение принципа  законности тесно связано с  системой гарантий законности, существующих  в демократическом обществе. Среди  них выделяются как общие предпосылки  законности, связанные с общесоциальными установками, существующими в конкретном государстве, а также специально-юридические гарантии, установленные для целей обеспечения принципа законности.

   Общими предпосылками  принципа законности являются  различного рода политические, экономические, идеологические условия. Так, политическими  предпосылками законности являются  фактически существующие в обществе  демократия и гласность, обеспечение  плюрализма мнений и свободы  печати, активное функционирование  реального гражданского общества, свободного от произвольного  властного вмешательства, уважение  власти к общественному мнению.

   Также к политическим  относится и такое условие  законности, как разделение властей, существование действенной системы  сдержек и противовесов, позволяющей  властным структурам взаимно  контролировать друг друга на  политическом и правовом уровнях.

   Экономически предпосылками  законности в обществе являются  высокий уровень благосостояния  населения, свобода предпринимательства, отсутствие бюрократических препон  на пути развития экономики, единство  экономического пространства, гарантированность  прав частной собственности. Поступательное  развитие экономики в условиях  рынка возможно лишь при неукоснительном  соблюдении принципа законности, что предполагает наличие обратного  эффекта: позитивно развивающаяся  рыночная экономика, ведомая косвенным  государственным управлением, является  гарантией законности, в том числе  и как условие социальной стабильности, условием реальной независимости  средств массовой информации  и т.д.

   Идеологические предпосылки  законности - одно из наиболее  важных условий реального приоритета  законности над произволом. При  отсутствии в головах граждан  и должностных лиц четкой мотивации  к правомерному поведению никакие  другие предпосылки не смогут  предотвратить частных извращений  принципа законности в конкретных  управленческих и других подобных  ситуациях. В частности, демократическое, справедливое, характеризующееся высокой  юридической техникой законодательство  навсегда останется лишь текстом  на бумаге при непонимании  и нежелании населения, адресатов  данных норм выполнять предписания. Только воспитанное в человеке  осознанное отношение к его  обязанностям по отношению к  обществу и государству, социально  корректное отношение к таким  явлениям, как индивидуальная неприкосновенность  личности, уважение достоинства  любого человека, неприкосновенность  частной жизни и частной собственности  могут гарантировать последовательное  соблюдение каждым членом общества  принципа законности как основного  гаранта указанных правил. В этой связи нельзя недооценивать значение воспитательных методов государственного управления, в целом метода убеждения.

   Выделяют также  общие организационные и юридические  предпосылки законности, которые, на  наш взгляд, выступают уже в  качестве конкретных проявлений  принципа законности в практике  государственного управления.

   Специально-юридические  средства, применяемые в системе  государственного управления, в  науке подразделяются на различные  группы. Так, существует мнение, согласно  которому законность обеспечивается  всей системой правоохранительной  деятельности государственного  аппарата. В раках такой деятельности  применяются четыре способа обеспечения  законности: контроль, надзор, контрольно-надзорная  деятельность и оказание правовых  услуг населению. Таким образом, в систему обеспечения законности  включаются и органы государственного  управления, и такие специфические  структуры, как адвокатура и нотариат.

   Представляется, что  выделение различных частных  способов обеспечения законности, а тем более ассоциация обеспечения  законности в государственном  управлении с правоохранительной  системой в целом излишни. Государственное  управление располагает наиболее  универсальными специально-юридическими  средствами обеспечения законности: контролем (надзором) и системой  административного принуждения.

   Поскольку об административном  принуждении речь уже шла выше, мы не будем останавливаться  на указанном явлении подробно. Укажем лишь, что административное  принуждение, являясь универсальным  методом государственного управления, выступает и в качестве ключевого  средства обеспечения законности. В том числе применение мер  административной ответственности  выступает одной из существенных  гарантий законности в смысле неизбежности кары за совершенное правонарушение (т.е. нарушение принципа законности применительно к конкретной ситуации).

   Контроль и надзор - два универсальных средства  обеспечения законности в государственном  управлении. Контроль и надзор  обладают признаками пресекательных и принудительных мер административного воздействия. Об их различиях и сходных чертах в науке административного права существует серьезная дискуссия.

   Так, существует мнение, согласно которому термины "контроль" и "надзор" тождественны между  собой (А.П. Алехин, Ю.Н. Старилов). Также есть мнение, что надзор, осуществляемый органами государственного управления, представляет собой разновидность контроля (Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина). Однако преобладающим в науке все же является мнение о самостоятельном значении указанных средств обеспечения законности в государственном управлении, несмотря на то что фактически в законодательстве невозможно найти достаточно четкого разделения данных понятий. Тем не менее очевидно, что законодательство разделяет контроль и надзор, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям.4

   Итак, контроль представляет  собой систему наблюдения за  деятельностью и корректировки  поведения подконтрольных объектов  в целях соответствия их деятельности  установленным нормам права и  целям осуществляемой деятельности. Надзор же заключается в создании системы проверки соблюдения закона в процессе осуществления различных видов деятельности с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства.

   Контроль является  средством обеспечения законности, применяемым в отношении подведомственных  объектов вышестоящими органами  государственного управления. Осуществление  контроля предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного. Контрольные процедуры ставят своей целью не только выявление соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но также и оценку рациональности, разумности, эффективности осуществляемых действий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, т.е. непрерывно, а также и выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий.

   Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных  субъектов, не связан с вмешательством  в деятельность поднадзорного  субъекта, и имеет своей целью  исключительно выявление правонарушений  в деятельности поднадзорных  субъектов. Надзор осуществляется  выборочно, он не может и не  должен быть текущим, чтобы не  вызывать длительных сбоев в  деятельности поднадзорных субъектов.

   Таким образом, между  указанными средствами существует  целый ряд принципиальных различий, в том числе:

   наличие или отсутствие  отношений ведомственной подчиненности (при контроле присутствуют, при  надзоре - нет);

   возможность вмешательства  в текущую деятельность подконтрольного (поднадзорного субъекта (при надзоре  такая возможность отсутствует);

   возможность отмены  правовых актов и применения  мер дисциплинарной ответственности  в ходе осуществления соответствующих  процедур (такая возможность характерна  для контроля);

   возможность проверки  целесообразности и эффективности  осуществленных мероприятий (также  характерна для контрольных процедур);

   плановость проверочных  мероприятий (также характерная  для контроля).

   Выделяют также  своеобразные смешанные формы  контрольно-надзорной деятельности. По мнению ученых, выделяющих указанные формы, сочетание контроля и надзора в деятельности органов государственного управления может проявляться как форме объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения законности в той или иной области государственного управления (как, например, в случае Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", которым утверждено соответствующее Положение), так и в форме закрепления в компетенции некоторых органов одновременно элементов контрольных и надзорных правомочий (например, в ситуации с правомочиями инспекторов ГАИ МВД России, которые вправе применять меры административной ответственности к поднадзорным субъектам).5

   Тем не менее, с  теоретической точки зрения, различия  между контрольными и надзорными  процедурами представляются достаточно  очевидными. Кроме того, различен  и статус применяющих их структур.

Глава 2

Административный контроль в управлении

Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов — инспекций.

В системе органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.

Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке.

Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

— направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач;

— при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер;

— издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

— вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.6

Контроль как средство обеспечения законности в государственном управлении - универсальное средство обмена информацией внутри системы государственного управления, а также между системой управления и внешней средой. Контроль может заключаться в заслушивании отчетов и сообщений, проведении проверок, экспертиз, осуществлении наблюдения, рассмотрении жалоб и т.д.