Административно-правовое
отношение имеет структуру, в
которую входят субъекты, объекты
правоотношения и его нормативное
содержание. Субъектами административного
правоотношения являются его участники,
т. е. те, кто наделен специальной
компетенцией по управлению (органы управления,
должностные лица) или те, которые
имеют иной административно-правовой
статус (граждане, общественные объединения).
Традиционным является мнение о видах
субъектов административного права
- индивидуальных и коллективных субъектах.
Индивидуальными субъектами являются
граждане, иностранцы, лица без гражданства,
а также лица, хотя и имеющие
специальный административно-правовой
статус, но участвующие в административных
правоотношениях в качестве индивидуума
(например, вынужденный переселенец,
беженец, военнослужащий, военнообязанный,
студент). Коллективными субъектами
административных правоотношений считаются
организованные, обособленные, самоуправляемые
группы людей, которые наделены правами
выступать в отношениях с другими
субъектами в качестве единого целого
публично-правового образования (например,
объединения, организации, коллективы,
предприятия и их подразделения,
управленческие органы).
Важнейшим
признаком субъектов административно-правовых
отношений является наличие у
них материального или процессуального
административно-правового статуса,
т. е. прав, обязанностей, ограничений,
запретов, ответственности. В данном случае
речь идет о двух категориях: 1) административная
правоспособность - способность иметь
установленные в административно-правовых
нормах права и обязанности (право на имя,
право на благоприятную окружающую среду,
право на медицинскую помощь и т. д.); 2)
административная дееспособность - это
способность лица приобретать и осуществлять
права, исполнять обязанности, соблюдать
ограничения и запреты, установленные
нормативными правовыми актами, а также
нести ответственность за нарушение административно-правовых
правил (право на судебную защиту от действий
и решений административных органов, право
на поступление на государственную службу,
право на пользование услугами адвоката
в производстве по делу об административном
правонарушении).
Объектом
административно-правового отношения
являются действия (решения) субъектов
административного права, их положительное
или негативное поведение, выразившееся,
например, в принятии должностным
лицом соответствующего правового
акта управления или в совершении
военнослужащим административного
правонарушения.
Содержание
административно-правовых отношений
составляют права, обязанности, запреты,
ограничения субъектов административного
права, а также процессуально-правовой
режим их осуществления, исполнения,
соблюдения или правовой защиты. Одним
из важнейших элементов содержания
административного правоотношения
являются публичные обязанности
и права, субъекты реализации которых
называются участниками публично-правового
отношения, призванные осуществлять публичные
обязанности правомочия Административно-правовое
отношение является разновидностью
правовых отношений, поэтому оно
обладает общими признаками, характерными
для всех видов правоотношений. Это,
во-первых, первичность правовых норм,
и как следствие, регулирующее воздействие
правоотношения на конкретное общественное
отношение конкретной правовой нормы,
придающей ему юридическую форму.
Во-вторых, это регламентация правовой
нормой действий сторон этого отношения,
придающая им юридическую силу. В-третьих,
это корреспонденция обязанностей
и прав сторон правоотношения, определяемая
правовой нормой. В-четвертых, это специфичность
состава любого вида правоотношений,
элементами которого являются субъекты
(участники отношений), объект (то, по
поводу чего возникли отношения) и содержание,
в котором различаются фактическая
(поведение субъектов) и юридическая
(субъективные права и обязанности)
стороны. В научных публикациях
высказываются различные мнения
по поводу объектов правоотношения. Одни
авторы единственным объектом любого
правоотношения считают действия, поведение
людей; другие в качестве самостоятельного
объекта выделяют имущественные
отношения, иногда именуемые предметом
(материальные ценности, вещи), и неимущественные
отношения (действия, поведения людей).
Объекты правоотношения, в свою очередь,
могут быть подразделены на непосредственные
и более отдаленные (вторичные). Непосредственным
объектом административных (равно как
и других видов правоотношений) является
поведение человека, его действия,
деяния. А через управляемые действия
(поведение, деяния) оказывается опосредованное
воздействие (влияние) как на предметы
материального мира, так и на продукты
духовного творчества.
Наряду
с общими признаками, характерными
для всех видов правоотношений, административные
правоотношения имеют и свои особенности:
1.
В отличие от гражданско-правовых
и ряда других видов правоотношений,
административно-правовые отношения
построены на началах «власть-подчинение»,
в которых отсутствует юридическое
равенство сторон. Конечно, для административно-правовых
отношений по вертикали, когда управление
предполагает подчинение участников совместной
деятельности единой управляющей воле,
такой подход обоснован. Однако с предоставлением
новой Конституцией Российской Федерации
1993 г. и Федеративным договором более широких
полномочий субъектам Федерации и органам
местного самоуправления, с появлением
предприятий и организаций различных
видов собственности, развитием рыночных
отношений все большее распространение
получают отношения по горизонтали между
органами исполнительной власти, местной
администрацией и другими участниками,
в которых они выступают как равноправные
стороны управленческой деятельности.
Это касается соглашений о разграничении
(делегировании) полномочий между органами
исполнительной власти России и ее субъектов,
с одной стороны, и субъектов Федерации
и органов местного самоуправления (местной
администрации) - с другой, о заключении
административных договоров между органами
государственного управления (местной
администрацией) и негосударственными
коммерческими организациями, соглашений
о взаимодействии, о координации деятельности,
о намерениях между равноправными органами
исполнительной власти, местной администрацией
одинакового уровня, общественными объединениями,
негосударственными предприятиями и учреждениями.
2.
Характер государственно-управленческой
деятельности обусловливает необходимость
выделения субъекта управления,
т.е. той стороны регулируемых
административным правом управленческих
отношений, которая в пределах
своей компетенции обязана реализовать
государственно-властные полномочия
для защиты публичных (государственных,
общественных) интересов, конституционных
прав и свобод граждан.
Вот почему наличие
в административно-правовых отношениях
(как вертикальных, так и горизонтальных)
органа государственного управления (либо
в отдельных случаях общественной
организации или иной негосударственной
организации, которой государством
поручено осуществление определенной
государственной функции) является
обязательной.
3.
Сфера государственного управления
является управляемой сферой. Следовательно,
в административно-правовых отношениях
находят отражение все основные
качества, присущие государственному
управлению, а также публичные
интересы, реализуемые в процессе
практического осуществления функций
органами исполнительной власти
и местной администрацией. Налицо
связь административно-правовых
отношений не только с внешним
выражением, но и с фактическим
обеспечением целей и задач,
стоящих перед исполнительной
властью.
4.
Административно-правовые отношения
по своей сути являются организационными
и возникают по инициативе
любой из сторон.
5.
Между сторонами административно-правовых
отношений возникают споры, разрешаемые,
как правило, во внесудебном
административном порядке. Однако
в случае неразрешения конфликта
в административном порядке в
подавляющем большинстве случаев
другая заинтересованная сторона
вправе обратиться в суд с
требованием о восстановлении
ее законных прав и интересов,
нарушенных исполнительной властью.
(Этот вопрос в законодательстве
до конца еще не решен.)
6.
Административно-правовые отношения
возникают, изменяются и прекращаются
при наличии условий, предусмотренных
административно-правовыми нормами.
Такими условиями являются юридические
факты - обстоятельства, при которых в
соответствии с предписаниями данной
нормы между субъектами управленческой
деятельности должны произойти конкретные
правоотношения. В качестве юридических
фактов выступают, как правило, правомерные
либо неправомерные действия, иногда -
события.
Особенностью
юридических фактов по административному
праву является то, что основным
видом правомерных действий, вызывающих
возникновение, изменение и прекращение
административно-правовых отношений
служат индивидуальные правовые акты
органов исполнительной власти (местной
администрации), их должностных лиц,
адресованные конкретному адресату
и связанные с конкретной ситуацией.
В качестве юридических фактов могут
быть и правомерные действия граждан,
юридических лиц, адресованные органу
исполнительной власти (жалоба, претензия
и т. д.), которые влекут возникновение
конкретных административно-правовых
отношений.
Неправомерные
действия связаны с нарушениями
предписаний административно-правовых
норм. В первую очередь, это административные
и дисциплинарные правонарушения, касающиеся
сферы государственного управления
и влекущие юрисдикционные правоотношения.
К числу неправомерных относятся
и бездействие при наличии
и предусмотренной нормой права
обязанности совершать определенные
действия. События - это, в частности,
явления, не зависящие от воли людей,
т. е. стихийные бедствия, эпидемии,
эпизоотии и т. д.
С
учетом современных реалий целесообразно
выделить следующие черты административно-правовых
отношений: а) возникают в процессе
государственного управления (или в
сфере государственного управления);
б) имеют в качестве обязательного
субъекта орган государственного управления
(или орган исполнительной власти),
т.е. постоянным участником административно-правовых
отношений является официальный
и полномочный субъект государственного
управления (субъект исполнительной
власти), представляющий публично-правовой
интерес, действующий от имени государства
и реализующий свою управленческую
компетенцию; в) являются отношениями
власти-подчинения и характеризуются
юридическим неравенством сторон; г)
возникают для решения задач
и осуществления функций управления
с целью удовлетворения публичных
или индивидуальных интересов по
инициативе любого из субъектов этих
отношений; д) характеризуются организующим
началом (или свойствами организующего
порядка), так как административно-правовые
отношения - это форма, в рамках которой
и происходит организующее воздействие
государственного управления на соответствующие
объекты управления; е) имеют особый
правовой режим обеспечения законности
и своей правовой защиты; как правило,
речь идет о трех способах - административном,
судебном и прокурорском.
В
первом случае (административный способ)
споры, возникающие между субъектами
этих отношений, решаются в административном
(внесудебном) порядке, т. е. вышестоящими
органами управления и должностными
лицами и направлены на проверку законности
совершенных действий или принятых
административных актов (управленческих
решений).
Если
административно-правовые отношения
могут возникать по поводу осуществления
субъектами исполнительной власти своей
управленческой компетенции, то и гражданин
в каждом случае должен иметь право
на судебную защиту последствий реализации
управлением такой компетенции,
если он считает, что органы управления
нарушили его права и свободы.
Во
втором случае (судебный порядок) закон
предоставляет гражданам возможность
направить в суд жалобу о нарушении
их прав и свобод органами государственного
управления и местного самоуправления
(а также должностными лицами и
служащими) и другими субъектами
права, если решения (административные
акты) или действия (бездействие) нарушили
права и свободы граждан. Это
важнейшая черта административно-правовых
отношений, без которой нецелесообразно
вести речь о сущности и видах
современных административно-правовых
отношений.
И,
наконец, в третьем случае (прокурорское
реагирование) существует возможность
опротестования органами прокуратуры
незаконных административных актов (решений)
органов исполнительной власти и
их должностных лиц. Вместе с тем
протесты, принесенные прокурором на
такие решения, автоматически их
не отменяют.
Административно-правовым
правоотношениям присуще широкое
разнообразие в зависимости от характера
и видов управленческой деятельности,
ее участников, от того, какие функции
государственного управления реализуются,
от поставленных перед органами исполнительной
власти (местной администрацией) целей
и т. д.
По
целям административно-правовые отношения
подразделяются, в первую очередь, на
охранительные (в том числе деликтные)
и регулятивные, что соответственно
сказывается на применении различных
методов и форм управленческой деятельности.
По составу участников административно-правовые
отношения можно разграничить на
отношения, участники которых принадлежат
к государственному аппарату (государственные
органы и их должностные лица), отношения
между органами исполнительной власти
(местной администрацией) и государственными
предприятиями, учреждениями, организациями,
отношения между органами исполнительной
власти (местной администрацией) и
общественными организациями, трудовыми
коллективами, отношения между органами
исполнительной власти (местной администрацией)
и негосударственными, коммерческими
организациями, отношения между
органами исполнительной власти (местной
администрацией) и гражданами.