Административно-правовой статус органов исполнительной власти

Следующим рассмотрим правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Правительство - высший исполнительный орган государственной власти в масштабе всей страны. Его правовое положение определено гл. 6 Конституции и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997г. «О Правительстве РФ»3.

__________________________________________________________________________________________________________

1 СЗ РФ. 1996. №41. Ст.4689; 1997. №16. Ст.1857,1858; 1995. №1. Ст.827; 1999. № 5. Ст.652

2 СЗ РФ. 1997. №28. Ст.3421

3 С3 РФ. 1997 № 51. Ст.5712; 1995. № 1. Ст.1.

Федеральная исполнительная власть имеет двухступенчатую структуру: Правительство России с его аппаратом и федеральные органы - министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные органы. Начиная с 1994г. неоднократно производилась их реорганизация, обновление состава Правительства и его аппарата. В целом эта перестройка была подчинена полити-ческим, экономическим и социальным преобразованиям, происходящим в стране.

Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией, и освобождается им от должности. Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства. На членов Правительства распространяются требования о представлении в налоговые органы сведений о доходах и др. На них распространяются и ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства1.

Правительство (ст.114 Конституции): разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается об этом перед Госдумой; обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной безопасности и реализации внешней политики страны; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

__________________

1 Федеральный закон №2-ФКЗ от 17 декабря 1997г. «О правительстве РФ», ст.10,11

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997г., Правительство в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам; оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений. Оно издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В вышеназванном ФЗ определены полномочия Правительства раздельно по сферам (экономика, социальная сфера и т.д.), а также полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства, полномочия заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Президиума Правительства. Кроме того, предусмотрены положения, обеспечивающие согласованное функционирование и взаимодействие Правительства с другими органами государственной власти. Так, в целях повышения эффективности участия Правительства в законодательном процессе, а также обеспечения коор-динации постановлением Правительства от 01.02.00г. утверждено Положение о его полномочных представителях в палатах Федерального Собрания1. Они без специального решения Правительства участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени Правительства в Совете Федерации и Госдуме, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам; организуют участие руководителей федеральных органов ____________________________

1 СЗ РФ. 2000. № 6. Ст.774

исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством; взаимодействуют с полномочными представи-телями Президента и участвуют в подготовке для Президента информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также обеспечивают представление интересов Правительства в палатах Федерального Собрания по другим вопросам, указанным в Положении.

Согласно Указу Президента от 02 апреля 1992г.1 администрации краев и областей по согласованию с Правительством вправе учреждать представительства администраций при Правительстве (республики имеют свои представительства при Президенте страны) и организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве (например, имеются Правительственные комиссии по оперативным вопросам, миграционной политике, по вопросам СНГ).

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства, который состоит из ряда структур-ных подразделений - департаментов, управлений и др. Он взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

Согласно Указу Президента РФ №649 от 20.05.04г. утверждена структура федеральных органов исполнительной власти. Пунктом 2 определено руководство Правительства работой федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам. Оно контролирует их деятельность с учетом определенных особенностей. Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства, а Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях. Свои полномочия ______________________________

1 Ведомости РФ. 1992. № 15 Ст.26

Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.

Особенности административно-правового статуса федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти отражены в Указах Президента №314 от 9 марта 2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и №649 от 20 мая 2004г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр). Из этого явствует, что современное министерство действует в качестве не только отраслевого, но и межотраслевого (координирующего) органа. Оно осуществляет весь комплекс управленческих функций в пределах своей сферы деятельности; в отношении же неподведомственных ему федеральных органов исполнительной власти министерство может осуществлять только одну управленческую функцию - координацию (согласование) их деятельности по вопросам, относящимся к сфере его деятельности. Например, Министерство образования и науки РФ, согласно постановлению Правительства №280 от 15.06.2004г. «Об утверждении положения о Министерстве образования и науки РФ» осуществляет управление в области образования, научной и научно-технической деятельности подведомственных ему учреждений высшего и среднего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, включающее все управленческие функции (прогнозирование, планирование, регулирование, координацию, контроль и другие). В отношении же органов управления образованием и находящихся в их ведении объектов иных федеральных органов исполнительной власти (например, министерств обороны, внутренних дел, здравоохранения) оно выполняет только координирующую роль по вопросам своей сферы деятельности.

Государственный комитет РФ, федеральная комиссия России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Эти органы отличаются от министерства тем, что их компетенция имеет, прежде всего, межотраслевую направленность. В то же время они осуществляют функциональное регулирование в определенной сфере. Сфера их деятельности отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по рыболовству, согласно постановлению Правительства от 10 февраля 1999г.1, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания. Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет соответственно его (ее) председатель. В состав Правительства они не входят.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах. Например, Федеральная архивная служба России, согласно Положению о ней, утвержденному постановлением __________________________

1 СЗ РФ. 1999. № 7. Ст.920

Правительство от 28 декабря 1998г.1, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного фонда РФ. Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами, утверждаются Президентом, а о других органах исполнительной власти - Правительством. Конкретные наименования всех федеральных органов исполнительной власти определены в Указе Президента от 17 августа 1999г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»2.

Согласно ст.78 Конституции, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, которые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах РФ, но не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют (управления, комитеты, представительства, инспекции, региональные коллегии и др.).

Рассмотрим органы исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст.11 Конституции и ФЗ от 06.10.1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»3, система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. ________________________

1,2,3 СЗ РФ. 1999. №1. Ст.203; СЗ РФ. 1999. №34. Ст.4223; СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005

Образование, формирование и деятельность этих органов регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, авто-номного округа и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым его руководителем. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) избирается гражданами России, проживающими на территории субъекта Федерации, на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, в частности он: осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект бюджета, а также проекты социально-экономического развития субъекта Федерации; обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федерации (примерная структура органов краевой, областной администрации рекомендована постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993г.1); управляет и распоряжается собственностью субъекта Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Федерации; вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд; заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст.78 Конституции РФ.

Расширение прав и повышение самостоятельности регионов, которое наблюдается в последние годы, является объективным процессом в развитии федеративного государства. В своей практической деятельности органы исполнительной власти субъектов Федерации должны строго руководствоваться ст.73 Конституции, ФЗ от 24 июня 1999г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».