Административно-правовой статус органов исполнительной власти

Организация и деятельность органов исполнительной власти характери-зуются рядом принципов, представляющих собой общие положения, основопо-лагающие требования, важнейшие из которых закрепляются в законодательстве.

Принцип верховенства закона (ст.4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответ-ствии с юридической силой нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства - Конституция РФ, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты. Пока нет комплексного правового акта - закона, устанавливающего соподчиненность нормативных актов, определяющего правила их применения, вступления в юридическую силу и действия. Имеются лишь разрозненные акты. Недопустимо, чтобы субъекты Федерации отдавали приоритет своим нормативным правовым актам, а не актам общефедерального характера. При характеристике этого принципа возникает проблема соотношения норм международного права и национального (внутреннего) законодательства. Конституция (ст.15) впервые установила общую норму, предусматривающую приоритет международных договоров там, где участницей является РФ, над положениями ее внутреннего законодательства. Это означает: 1) если в международном договоре содержатся иные положения, чем в национальном законе, то действуют положения договора; 2) общепризнанные принципы международного права и международные договоры РФ имеют прямое, непосредственное действие на российской территории. С принятием действующей Конституции органы государственной власти обязаны руководствоваться положениями международных договоров, участницей которых является Россия.

Принцип народовластия, закрепленный в ст.3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и со стороны народа и его негосударственных организаций. При этом необходимо использовать различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц, чтобы искоренять проявления коррупции, бюрократизма, безответственности. Должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными органами, трудовыми коллективами, населением, с большей открытостью их работы.

Принцип разделения и взаимосдерживания властей, закрепленный в ст.10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Если до принятия Конституции 1993г. взаимоотношения Правительства как органа исполнительной власти с парламентом как органом законодательной власти характеризовались полной зависимостью первого от второго, то при реальном разделении властей такое положение недопустимо. Каждая ветвь государственной власти должна осуществлять свои функции в установленных пределах. Федеральное Собрание - парламент России уделяет много внимания к вопросам, относящимся к компетенции Правительства, что отрицательно сказывается и на законотворчестве, и на исполнении законов. В то же время обе ветви государст-венной власти должны неукоснительно исполнять судебные решения, что важно в сферах федеративных отношений и толкования Конституции страны, которая предусматривает механизмы, направленные на взаимосдерживание властей. Многие функции координации в государственном механизме выполняет Президент. Являясь главой государства, он имеет рычаги воздействия как на исполнительную, так и на законодательную с судебной ветви власти. Президент, находящийся как бы над Федеральным Собранием и Правительством России, должен создавать противовесы для них, обеспечивая их согласованное функционирование, и способствовать повышению их авторитета.

Принцип законности (ст.15 Конституции) означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного само-управления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах – результат, прежде всего несоблюдения принципа законности, а также правового нигилизма. Вот почему в деятельности высших органов государственной власти России стало уделяться больше внимания укреплению законности, правопорядка, соблюдению дисциплины и формированию должного правосознания. Соблюдение законности - это главное условие эффективности, результативности деятельности органов исполнительной власти.

Такую же цель преследует и соблюдение принципа личной ответственности каждого должностного лица и государственного служащего за порученный участок работы. Этот принцип закрепляется в положениях об органах исполни-тельной власти, Федеральном законе от 31 июля 1995г. «Об основах государст-венной службы РФ»1, уставах о дисциплине и должностных инструкциях. Указом Президента от 6 июня 1996г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»2 установлено, что руководители федеральных органов __________________________

1,2 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст.2990; 1999. № 8. Ст.974. СЗ РФ. 1996. № 24. Ст.2868.

исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах. Злоупотребление властью, служебным положением и совершение должностными лицами и государственными служащими противо-правных действий влекут для виновных установленную законом ответственность.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц. Ст.15 Конституции устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Все, что делается в центре и на местах, должно находиться под контролем общества, на виду у него. Ни один работник органа исполнительной власти не может оставаться вне критики. Не подлежат разглашению сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Принцип приоритета и гарантированное обеспечение прав личности является новым для российского законодательства и административной практики. Правовое государство, которое предполагается создать в России, характеризуется тем, что права личности признаются высшей ценностью, а все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, ответственны перед гражданами. Права граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти. Провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью, признание в качестве главной обязанности государства соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст.1 Конституции) предопределяют необходимость совершенствования законодательства, приведения его в соответствие с общепринятыми принципами и нормами международного права, международными стандартами, а также разработки и принятия новых нормативных актов, особенно прямо предусмотренных Конституцией или вытекающих из содержания ее норм.

Ст.5 Конституции закрепляет принцип федеративного устройства государства. Это означает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве сущности единства основ государственного строя, равноправия субъектов Федерации, верховенства федерального закона, территориальной целостности государства при полной свободе передвижения людей, информации, товаров, денег и услуг. Относительно закрепленной в Конституции модели федерализма можно сказать, что она обусловлена не только многонациональным составом России, но и компактным проживанием разных народов на данной территории в течение многих веков. Заключение Федеративного договора послужило укреплению РФ. Конституция 1993г. полностью инкорпорировала Договор в свой текст. Следовательно, Россия - конституционная федерация, а право выхода из нее может быть получено лишь со всероссийского согласия, выявленного путем референдума. Двусторонние договоры между Федерацией и ее субъектами, в том числе республиками, - это документы о разграничении полномочий, и не более того.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, т.е. подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции). Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией против центробежных устремлений некоторых местных «элит». В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системой двойного подчинения объектов управления, т.е. подчиненности по вертикали и горизонтали. Подчинение по горизонтали позволяет соответствующим органам исполнительной власти учитывать местные (региональные) условия и особенности при осуществлении своей деятельности.

Не утратил своего значения, хотя и стал менее акцентированным, принцип плановости в деятельности органов исполнительной власти, являвшийся важнейшим в период существования СССР. В условиях перехода к рыночной экономике сфера плановости выражается в разработке программ развития отраслей и сфер народного хозяйства, прогнозировании хода экономической реформы, расчетах наиболее эффективного использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, определении целей и задач деятельности различных органов исполнительной власти, установлении госзаказа на наиболее значимую продукцию, предоставлении по единому плану льготных кредитов. Таким образом, в целом планируются управленческие акции по наиболее приоритетным укрупненным позициям1.

К принципам организации и деятельности органов исполнительной власти можно отнести и некоторые другие принципы, в частности, научности, учета национальных особенностей, объектов государственно-управленческой деятельности, сочетания коллегиальности с единоначалием, сочетания межотраслевых, отраслевых и территориальных начал в управлении.

____________________________

1 Ведомости РФ. 1992. №41. Ст.2280

2. Место и  роль субъектов исполнительной  власти на основе анализа их  статуса и полномочий: Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления

Рассмотрим статус и полномочия одного из главных субъектов исполнительной власти: Президента РФ. Хотя формально, по действующей Конституции, Президент не является главой исполнительной власти, фактически он активно влияет на деятельность исполнительно-распорядительных органов. Это выражается в различных формах: прямо, поскольку многие из федеральных органов исполнительной власти подчинены ему непосредственно, или косвенно через Правительство либо путем назначения на должности и освобождения от должностей, а также издания своих нормативных и распорядительных актов.

Полномочия Президента в сфере исполнительной власти огромны. В соответствии со ст.83 Конституции он: назначает с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; принимает решение об отставке Правительства; представляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка России и ставит перед Госдумой вопрос об освобождении его от должности; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров; формирует и возглавляет Совет Безопасности; утверждает военную доктрину; формирует Администрацию Президента; назначает и освобождает полномочных представителей Президента; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях; подписывает и обнародует федеральные законы (в том числе по вопросам исполнительной власти); обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; осуществляет руководство внешней политикой страны; ведет переговоры, подписывает международные договоры и ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России; в соответствующих случаях вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное, а также чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Госдуме; награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории страны (они не должны противоречить Конституции и федеральным законам); вправе отменять постановления и распоряжения Правительства, а также приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Субъектом административного права Президент становится на четыре года в результате всенародных выборов, приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Конституция (ст.92 и 93) предусматривает основания и порядок досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий. Вопросы организации и проведения выборов Президента подробно урегулированы Федеральным законом от 31 декабря 1999г. «О выборах Президента РФ»1.

_____________________________________________________________________________________

1 СЗ РФ. 2000. № 1 (Часть II). Ст.11

Постоянно действующим органом, обеспечивающим деятельность Президента, является его Администрация. Положение о ней утверждено Указом от 2 октября 1996г.1 Администрация создает условия для реализации Президентом функций гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принятия мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней политики, решения кадровых вопросов и обеспечения реализации Президентом иных возложенных на него полномочий.

В целях обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, усиления контроля за исполнением указов и распоряжений Президента его Указом от 9 июля 1997г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента в регионе РФ2. Представитель главы государства является государственным служащим и входит в состав Администрации 'Президента. Он представляет интересы Президента на части территории страны, включающей в себя один или несколько субъектов Федерации (соответствующий регион). Основные задачи полпреда: содействие Президенту страны в реализации его конституционных полномочий в регионе, информирование его о политическом, социальном и экономическом положении, взаимодействие с федеральными и местными органами власти, политическими партиями и иными общественными организациями.