Административная ответственность

    При разработке нового КоАП РФ было высказано  предложение - выделить нормы о производстве по делам об административных правонарушениях  в самостоятельный  Кодекс,  назвав его Административно-процессуальным.  С нашей точки зрения, механическое разделение Кодекса на две части, особенно в условиях большого  количества субъектов административной юрисдикции, не способствовало бы решению задачи борьбы с правонарушениями. Кроме того, совокупность норм, устанавливающих  порядок  рассмотрения дел об административных правонарушениях, никак не может быть адекватна Административно-процессуальному кодексу.

    Действующее российское законодательство не содержит пока еще юридической основы для  столь широкого понимания административного процесса. Речь может идти  лишь о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правил.  Сами эти правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти. Содержатся эти правила в нормативных актах, изданных  органами разного уровня и обладающих поэтому разной юридической силой. Создание на их основе единого кодифицированного акта и административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства может рассматриваться лишь как перспективная задача, связанная с укреплением  правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти. 

    1.2. К концепции административно  - процессуального  кодекса 

    Определяя концепцию Административно-процессуального  кодекса вначале следует обратить внимание на некоторые принципиальные вопросы.

    Должен  ли данный Кодекс регламентировать все процедуры деятельности государственных органов при осуществлении ими функций государственного  управления, имея ввиду, в частности, процедуру принятия нормативных правовых актов?

    На  наш взгляд, АПК должен устанавливать лишь процедуру издания индивидуальных актов управления, касающихся  не внутриорганизационных отношений в системе и структуре данного органа управления, а лишь оформления его “внешних” связей с субъектами (государственными органами, организациями, гражданами), не входящими в его систему. Такое ограничение важно провести, учитывая рыночную  экономику, в условиях которой все большее значение приобретают  государственный контроль и надзор за исполнением требований законодательства, лицензирование разнообразных видов деятельности, расширение предметов и объектов разрешительной системы и т.д. Вместе с тем это обстоятельство требует от государственного органа строгого и безусловного  соблюдения прав и свобод индивидуума, прав и законных интересов организаций всех видов, как коммерческих, так и некоммерческих, в том числе общественных объединений. Отсюда проистекает необходимость в первую очередь урегулировать административный  процесс, связанный с изданием индивидуальных  актов управления,  выражающих  государственно-властные функции государственного органа в отношении не подчиненных ему субъектов административно-правовых отношений.

    Следующий логический вытекающий вопрос:  какой  государственный орган должен быть “предметом охвата” нормами АПК  с точки зрения регламентации процедуры принятия индивидуального акта управления?

    Исходя  из конституционного разделения властей, вежде всего следует  иметь  в виду органы исполнительной власти как основной субъект административно-правовых отношений, обладающий соответствующими государственно-властными  полномочиями. Но если по отношению к органам  законодательной и судебной властей “внешние” отношения которых не затрагивают сферу административно-правовых отношений с позиций принятия индивидуальных актов управления, то по отношению к властным полномочия Президента РФ такой вывод однозначно сделать нельзя.

    В этой связи на поставленный вопрос может последовать  такой ответ:  АПК должен охватывать своими процессуальными  нормами “внешние” функции Президента РФ и аналогичных ему лиц в  субъектах Федерации и все органы исполнительной власти на федеральном и местном (региональном) уровнях. При этом следует иметь в виду и должностных лиц соответствующих органов.

    Нужно также определить, будут ли и в  какой мере распространяться процедурные  нормы АПК на органы местного самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация местного самоуправления, должностные лица). На взгляд автора, органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных  законодательством, издавать индивидуальные правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих, осуществляющих свою  производственную  и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.

    Необходимо  установить, будут ли распространяться нормы административно-процессуального  кодекса на процесс разрешения дел  об административных правонарушениях. Полагаем, что специфика  дел об административных правонарушениях  требует  специального процессуального регулирования: либо в качестве самостоятельного процессуального  раздела КоАП,  как это имеет место в настоящее время, либо в качестве самостоятельного АПК по делам об административных правонарушениях. При этом важно учитывать, что новый КоАП РФ будет включать нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц, что предопределяет и специфику административно-процессуальных норм.

    Возникает вопрос о том, должны ли распространяться нормы АПК  на рассмотрение в судах  общей юрисдикции и в арбитражных судах дел, возникающих из административно-правовых отношений. Имеется ввиду применение норм Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. , норм избирательного законодательства и некоторых других отраслей права (земельного, финансового), когда налицо  административно-правовой спор.  Думается, что для судов общей юрисдикции, более целесообразно было бы разработать Федеральный закон “Об административном судопроизводстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений”. Вместе с тем возможен вариант создания  специального раздела АПК “Административное судопроизводство”.

    В связи с концепцией  АПК  РФ надо решить вопрос о соотношении  норм федерального кодекса и процедурных правил, включаемых  в нормативные правовые акты субъектов Федерации,  учитывая, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ  административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению  РФ  и ее субъектов. Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что АПК РФ,  безусловно, должен содержать основные, принципиальные  положения, обязательные для применения  на всей территории России. Комплекс основных процессуальных  прав лица, в отношении которого предполагается издание индивидуального акта управления, также должен быть урегулирован федеральным  кодексом. В его пределах можно предусмотреть вопросы дополнительного  регулирования субъектами Федерации процессуальных обязанностей региональных органов государственного управления.

    Разработка  АПК предполагает четкое определение  объекта регулирования. Речь идет об общественных отношениях между:

    а) органом государственного управления и гражданином лицо организацией в процессе реализации гражданином  или организацией прав и свобод (обращение,  ходатайство, заявление);

    б) между органом государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения административно-правового  спора, обжалования действия или  решения, нарушившего права и  свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба);

    в) органом государственного управления и гражданином либо организацией в случае принятия органом индивидуального  правового  акта, предписывающего  гражданину, организации выполнить  ту или иную  конкретную обязанность.

    В каждом из трех названных блоков общественных отношений можно выделить административно-процессуальные особенности производства, определяющие  правила принятия органом государственного управления индивидуального акта:

    а) по ходатайствам и заявлениям в органы управления в сфере образования, культуры, науки, по вопросам жилищно-коммунального и социального обслуживания, оказания  социальной помощи и пенсионным вопросам;

    б) по ходатайствам о выдаче лицензий и иных разрешений на конкретный вид  предпринимательской  и иной  деятельности;

    в) по жалобам граждан и организаций  на противоправные действия и решения  нижестоящих органов управления и должностных лиц;

    г) по установлению конкретной административно-правовой обязанности гражданина или организации  в сфере управления.

    Представляется, что в случае образования  системы административных судов на них могут быть распространены нормы АПК и выделен специальный раздел “Особенности производства в административных судах (органах административной юстиции)”. 
 

    1.3. Проблемы кодификации административной ответственности юридических лиц 

    Государственная Дума РФ приняла в первом чтении проект  Кодекса  РФ об административных правонарушениях. Впервые в Российском праве в едином  законодательном  акте наряду с административной ответственностью физических лиц  предусмотрена  административная ответственность юридических лиц.

    В связи с процессом приватизации и появлением частного сектора в  производственной и непроизводственной  отраслях  Российской экономики  возникла настоятельная необходимость  в сосредоточении  в руках  государства определенных  механизмов  административно-правового воздействия на хозяйствующие  субъекты, которые перестали находиться в непосредственном государственном ведении и подчинении. Так, например, в 1991 году в РФ были  приняты законы  “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” (с изменениями   от  16 июля , 22 декабря 1992 г., 25 февраля, 21 мая 1993 г., 24 июня , 1 июля 1994 г.) , “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” (с изменениями от 24 июня 1992 г.,25 мая 1995 г.). и “Об охране окружающей  природной Среды” (с изменениями и дополнениями от 21 февраля 1992 г. и 2 июня 1993 г.), в которых установлены административная ответственность юридически лиц.

    На  сегодняшний день  административная ответственность юридических лиц не систематизирована и регламентируется, как  было отмечено, различными законодательными актами, что существенно затрудняет производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.

    На наш взгляд, объективно   назрела необходимость в кодификации административной ответственности юридических лиц.

    По  вопросу о кодификации законодательства об административной ответственности  юридических лиц в литературе имеются различные позиции.

    В.И. Дымченко пишет о том, что “ощущается потребность издания правового акта, посвященного общим вопросам применения административных санкций к организациям. В таком законодательном акте, в частности, можно было бы закрепить единые  процессуальные основы применения мер административной ответственности к организациям, ибо, как показывает практика, порядок реализации одних и тех же мер может быть неодинаков в различных органах”

    В.И. Новоселов приходит к выводу, что  предусмотреть единый порядок применения  административных взысканий в отношении юридических лиц невозможно, учитывая разнообразие проступков и административных взысканий, множественность  органов управления и  должностных лиц, которые полномочны налагать на организации эти взыскания.

    По  мнению автора настоящей статьи, существует потребность в принятии  единого законодательного акта, предусматривающего административные правонарушения, за совершение которых наступает  административная ответственность юридических лиц, и меры административной ответственности, а также устанавливающего компетенцию органов и должностных лиц по применению  этих мер к юридическим лицам и регламентирующего производство  по делам об административных  правонарушениях юридических лиц. При этом не имеет решающего значения, будут ли эти нормы включены в единый законодательный акт, кодифицирующий административную ответственность физических и юридических лиц, или систематизированы  в самостоятельном законе, целиком посвященном исключительно вопросам административной ответственности юридических лиц.

    Административная  ответственность юридических лиц  наступает за нарушение норм различных  отраслей права. В связи с этим представляется наиболее целесообразно, чтобы в соответствующем  отраслевом  законодательстве, устанавливающем  обязанности юридических лиц, за нарушение которых предусматривается административная ответственность, содержались лишь бланкетные  нормы об административной ответственности юридических лиц, которая должны быть кодифицирована в едином законодательном  акте. Это позволит избежать дублирования и противоречивости в нормах  административного права об административной ответственности юридических лиц и в нормах других отраслей права, за нарушение которых наступает такая ответственность.

    Основанием  административной ответственности  юридического лица является административное правонарушение, т.е., запрещенное правом деяния юридического лица.

    Для признания деяния юридического лица  административно-правовым необходимо, чтобы такое деяние обладало определенными признаками. На наш взгляд, при определении понятия административного правонарушения юридического лица не следует избегать упоминания об общественной опасности деяния как обязательном признаке объективной стороны административного правонарушения.

    Для привлечения юридического лица к  административной ответственности  за противоправное, общественно-опасное  деяние (действие или бездействие), требуется “обнаружение в деянии правонарушителя состава правонарушения как совокупности точно  установленных в законе признаков (элементов) правонарушения”. Такими элементами правонарушения юридического характера  являются объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Подробная характеристика признаков правонарушений, влекущих  административную  ответственность юридических лиц, должна предусматриваться нормами Особенной Части Кодекса РФ “Об административных правонарушениях”  в виде конкретных составов административных правонарушений юридических лиц.