Основные элементы экономического механизма природопользования

Несмотря  на очевидную с точки зрения экономической  теории необходимость усиления экономической  ответственности производителей за их воздействие на окружающую среду, а также имеющийся к середине 80-х годов мировой опыт платного природопользования, вопрос о введении платы за загрязнение в бывшем СССР представлялся остро дискуссионным. Это было связано как с неразвитостью экономических методов в сфере природопользования, так и с отсутствием необходимой правовой и нормативной базы. Введение платы за загрязнение рассматривалось чуть ли не как «признание» права на загрязнение, что противоречило официальным политико-идеологическим канонам того времени. К тому же практически отсутствовали методические проработки по введению такой платы.

Экономический эксперимент по совершенствованию  хозяйственного механизма  природопользования

Развитие  местного самоуправления, а также  складывающаяся критическая ситуация в ряде регионов страны вызвала интерес  природоохранных органов по введению платы за загрязнение. В некоторых  регионах даже при отсутствии необходимых  обоснований и расчетов данная плата  вводилась «явочным» порядком на основании решений местных исполнительных органов (Днепропетровск — 1988 г., Кемерово, Кострома — 1989 г. и др.), что в ряде случаев противоречило действовавшему законодательству.

В этой ситуации в 1990 г. по инициативе Государственного комитета СССР по охране природы, местных  органов управления в России, Украине  и Таджикистане проводился экономический  эксперимент по совершенствованию  хозяйственного механизма природопользования, который в России охватывал 38 регионов. Целью эксперимента было улучшение  состояния окружающей среды в  регионах со сложной экологической  ситуацией, уточнение методических подходов к определению порядка взимания платы за загрязнение, а также апробирование на практике методов формирования и направлений использования фондов охраны природы в условиях самоуправления и самофинансирования регионов.

Необходимость проведения эксперимента была обусловлена  особой сложностью, малоизученностью порядка определения, взимания и использования указанных выше платежей.

Было предложено установить платежи за:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ;
• сброс в водные объекты загрязняющих веществ;
• размещение твердых отходов.

За выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и  размещение отходов устанавливалось  два вида нормативов платы за:

• допустимые (в пределах установленных лимитов) объемы выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения твердых отходов;
• превышение допустимых (относительно установленных лимитов) объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения твердых отходов.

В ходе эксперимента намечалось решить следующие задачи:

• выявить трудности на пути внедрения платности природопользования;
• уточнить методические подходы к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение окружающей среды;
• апробировать на практике формирование и направление использования фондов охраны природы в условиях самоуправления и самофинансирования регионов.

В ходе эксперимента использовались различные методические подходы по определению платы за загрязнение окружающей среды. По первому методу ставки платежей рассчитывались, исходя из экономического ущерба от загрязнения окружающей среды; по второму — исходя из затрат, необходимых для достижения определенных экологических целей. Третий вариант расчета нормативов платы за загрязнение, в частности за сброс загрязненных веществ в водные объекты, основывался на определении тарифа в зависимости от количества свежей воды, необходимой для разбавления стоков до нормативного качества. Обобщенный показатель качества водной среды отражает при этом кратность разбавления стоков до необходимых требований. В Ленинградской области, к примеру, данный показатель, рассчитанный по ВПК полн., составил 40,4 м³. Тем самым предлагалось установить плату за ассимиляционный потенциал окружающей среды.

Наибольший  интерес представляют первые два  метода. Третий метод в связи с  ограниченностью природных ресурсов (воды) и нереальностью осуществления  его на практике (например, для воздуха) в дальнейшем не рассматривается.

Функции платы за загрязнение  окружающей среды

Следует отметить, что взимание платы за загрязнение  выполняет ряд экономических  функций: стимулирующую, аккумулирующую, распределительную и контрольную. В частности, она стимулирует  предприятия к снижению вредных  выбросов, обеспечивает механизм достижения проектных показателей, а также  современного уровня технологий (работа по лучшей технологии), что направлено в целом на обеспечение структурной  перестройки экономики. Тем самым  у предприятий-загрязнителей складывается альтернатива: продолжать загрязнять, что связано со значительными  платежами, влияющими на их хозяйственное  положение, или, наоборот, направлять средства на экологическое обновление производства, ресурсосбережение, что ведет к  оздоровлению окружающей среды и  снижению природоемкости национального дохода. Кроме того, в результате платежей за природопользование образуется устойчивый источник финансирования природоохранных мероприятий в виде фондов охраны природы.

Как показал  эксперимент, платежи, установленные  на основе ущерба, были весьма высокими, и при существующей тогда системе  налогообложения предприятия не могли вынести это непосильное  бремя. В то же время данный эксперимент  показал действенность и эффективность  экономических методов в решении экологических вопросов.

Введение  платежей за загрязнение окружающей среды побудило руководителей предприятий  найти резервы на приобретение и  ввод в действие установок по очистке  отходящих газов, очистных сооружений и другого природоохранного оборудования, оказало стимулирующее воздействие  на предприятия, которые не имели  разработанных и утвержденных томов  научно-технических нормативов предельно  допустимых выбросов (ПДВ) и предельно  допустимых сбросов (ПДС). Под влиянием проведения эксперимента на предприятиях активно проводилась работа по уточнению материалов инвентаризации источников загрязнения окружающей среды, разработка и утверждение норм ПДВ и ПДС.

Результатом введения указанных платежей и проведения связанных с ними природоохранных мероприятий имело место снижение общих выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду. Введение указанных платежей способствовало также значительно увеличить средства, выделяемые предприятиями на осуществление природоохранных мероприятий.

Несмотря  на различие методических подходов к определению платы, положительным результатом эксперимента можно считать приобретение природоохранными органами практического опыта в использовании экономических методов регулирования природопользования, усиления их роли в управлении качеством окружающей среды. Некоторые природоохранные органы успешно применили систему заключения договоров с предприятиями, где определялись допустимые массы выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, нормативы платы за загрязнение и порядок поступления платежей.

Вместе с  тем природоохранные органы на местах столкнулись с противостоянием  многих министерств и ведомств, нежеланием подведомсвенных им предприятий участвовать в данном эксперименте, что было характерно для предприятий топливноэнергетического комплекса, нефтехимической, лесной и деревообрабатывающей промышленности и др. На ходе эксперимента отрицательно сказалась недостаточная оснащенность предприятий и природоохранных органов контрольноизмерительной аппаратурой и средствами наблюдения, несовершенство действующих форм учета и статистической отчетности. Была выявлена организационная неподготовленность большинства предприятий к переходу на новые методы управления, на многих предприятиях отсутствовали соответствующие службы и специалисты по охране окружающей среды.

Проведение  эксперимента дало возможность уже начиная с 1991 г. смягчить социальную напряженность в ряде регионов со сложной экологической ситуацией, усилить материальную заинтересованность и ответственность трудовых коллективов в выполнении природоохранных мероприятий. Введение в практику указанных платежей позволило мобилизовать внутренние резервы предприятий по сокращению загрязнения.

По оценкам, только за счет приведения природоохранного оборудования в нормальное работоспособное  состояние и повышение культуры производства можно сократить выбросы  загрязняющих веществ на 20—25%. На основе анализа и обобщения итогов эксперимента, апробации методических подходов были разработаны единые нормативы платы  за загрязнение и порядок взимания платежей, что можно условно отнести  ко второму этапу введения платного природопользования в России. При подготовке новых нормативных документов были заложены принципы, исходя из которых плата за загрязнение должна:

• стимулировать предприятие в осуществлении природоохранных мероприятий и улучшении экологической обстановки в районе, где оно расположено;
• предусматривать платежи за каждый ингредиент загрязнения;
• учитывать региональную экологическую неоднородность территорий.

Данные принципы получили свое отражение в постановлении  СМ РСФСР от 9 января 1991 г. № 13 «Об утверждении на 1991 год нормативов платы за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядка их применения», в котором отражен порядок определения нормативов платы за загрязнение на всей территории России. Отличительной особенностью данного документа является то, что для учета влияния экологического фактора на уровень платы введены коэффициенты экологической ситуации и экологической значимости атмосферного воздуха и почвы территорий, а также водных объектов по бассейнам основных рек.

Принципиальной  особенностью данного этапа было то, что нормативы платы рассматривались  как часть величины годового удельного  экономического ущерба, которая возмещает  затраты на предотвращение воздействия  выбросов загрязняющих веществ на реципиенты и достижение их допустимого уровня. Для того чтобы экономический механизм взимания платы за загрязнение имел достаточную гибкость предусматривалось зачисление в счет платежей сумм, затраченных предприятием на выполнение природоохранных работ. Такой подход позволяет природоохранным органам стимулировать выделение предприятиями средств на экологические цели.

Главной трудностью введения в практику указанных платежей явилась неподготовленность к этому  действующего в то время хозяйственного механизма управления экономикой. Так, например, источник платежей за загрязнения  — прибыль — к моменту проведения эксперимента был уже распределен  между предприятием, министерством  и госбюджетом. Поэтому ввести их в практику без некоторого изменения  финансовых потоков денежных средств  и установления ограничений на размер отчислений из прибыли было невозможно.

Анализ  действующей в  России системы платежей за загрязнения окружающей среды и пути ее совершенствования

После проведения экономического эксперимента в России в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13, повсеместно была введена  плата за загрязнение окружающей среды.

Плата взималась  за:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;
• сброс в водные объекты или на рельеф местности загрязняющих веществ, в том числе осуществляемый предприятиями и организациями через системы коммунальной канализации;
• размещение отходов.

Устанавливались базовые нормативы платы за предельно  допустимые выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду и их превышение. Указанные нормативы платы устанавливались по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода) с учетом степени опасности его для окружающей среды и здоровья человека.

Указанная плата  по утвержденным временным нормативам взималась из прибыли, остающейся в  распоряжении предприятий, и направлялась в фонды охраны природы, используемые на природоохранные цели. В случае необходимости размер платежей корректировался  в сторону снижения с учетом экологических  условий, экономического состояния  предприятия, а также освоения средств  на выполнение природоохранных мероприятий  и зачисление их в счет платежей.

С учетом накопленного опыта взимания платежей, Правительством Российской Федерации издано постановление  от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении  Порядка определения платы и  ее предельных размеров за загрязнение  окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды воздействия». Согласно данному порядку общая методология  определения платежей осталась прежней, но были внесены некоторые изменения  в порядок их определения и  взимания.