Лекции по "Административному праву"

 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

 

Тема 1 
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ 

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ

 

1. Понятия «государственное  управление» и «исполнительная  власть», 

их соотношение

 

Приступая к изучению административного права  необходимо, прежде всего, уяснить понятие «управление», поскольку эту отрасль права в самом общем плане можно назвать управленческим правом (лат. – administration – управление, руководство).

Термин  «управление» в современном языке  используется в разных значениях. В  наиболее широком (кибернетическом) смысле под управлением понимается функция упорядочивающего воздействия организованных систем (биологических, технических, социальных) с целью обеспечения их цельности, приведения в соответствие с объективными закономерностями, поставленными задачами, поддержания должного режима и функционирования. Системы указанных видов управления, их специфические черты определяются объектом управления. В зависимости от объекта выделяются три вида управления: а) техническое (механизмами, технологическими процессами); б) биологическое (живыми организмами, биологическими процессами); в) социальное (отношения между людьми). Нормы права регулируют только отношения между людьми, превращая их в юридические.

Социальное управление – атрибут общественной жизни, поскольку она немыслима без управления, заключающегося  в упорядочивающемся воздействии на совместную жизнедеятельность людей, согласовании, координации их усилий по решению поставленных задач. В социальном управлении как субъектами, так и объектами управления выступают люди и их различные объединения. Социальное управление подразделяется на два основных вида:

- управление делами государства,  осуществляемое всеми видами  органов государственной власти: законодательной (представительной), судебной, исполнительной. Все они участвуют в реализации функций по управлению делами государства, но каждая из ветвей власти в сфере своей компетенции;

- негосударственное управление, осуществляемое  в общественных объединениях, муниципальных  образованиях, частных предприятиях, учреждениях, семье.

Особое место в социальном управлении занимает государственное управление. Предметом административного права  являются именно отношения в сфере  государственного управления. Под государственным управлением понимается подзаконная, исполнительно-распорядительная, непосредственно организующая деятельность органов исполнительной власти и других государственных органов, направленная на реализацию и охрану прав и свобод граждан, выполнения ими обязанностей, координацию деятельности предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности в целях реализации функций государства в экономической, социально-культурной и административно-политических областях.

 Конституция РФ 1993 г. закрепила разделение государственной власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную. Термин «государственное управление» в действующей Конституции РФ не используется. В связи с этим возникает вопрос о правомерности использования термина «государственное управление», о соотношении его с термином «исполнительная власть». С одной стороны, высказываются мнения, что это синонимы, однозначные, полностью совпадающие, взаимозаменяемые понятия; но с другой стороны, существует точка зрения, что после принятия Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» не должен использоваться в юридической лексике, что он стал архаичным и подлежит замене термином «исполнительная власть».

По нашему мнению, эти понятия  полностью не совпадают и должны оба использоваться в юридической лексике. Государственная власть — это обусловленная условиями жизни общества способность государства подчинить поведение людей воле всего общества или его части. Но каждая из ветвей государственной власти имеет специфические организационно-правовые формы ее реализации:  законодательная власть - правотворчество, судебная — правосудие, исполнительная - государственное управление. Следовательно, исполнительная  власть - категория политико-правовая, а государственное управление - категория организационно-правовая, вид государственной деятельности, посредством которого практически пользуется исполнительная власть.

Кроме того, понятие «государственное управление» более емкое, поскольку включает в себя наряду с деятельностью органов исполнительной власти также деятельность законодательных и судебных органов по управлению, организации своих аппаратов (кадровому, финансовому, делопроизводственному обеспечению), не являющейся правотворчеством и правосудием. Так, Федеральным законом от 8 января 1998г. №7-ФЗ «О судебном департаменте при Верховном суде» указанному департаменту из Министерства юстиции РФ переданы управленческие функции по организационному обеспечению деятельности судов: финансовому, кадровому, материально-техническому, статистическому, охраны зданий и др. Председатели и заместители председателей судебных органов, наряду с судебными функциями организуют работу суда, устанавливают правила внутреннего распорядка, назначают и освобождают от должности работников аппарата суда, распределяют обязанности между ними, принимают решение об их поощрении, привлечении к ответственности и выполняют другие внутриорганизационные управленческие функции.

 

2. Специфические  черты государственного управления и исполнительной власти

 

Государственное управление и исполнительная власть характеризуются рядом специфических черт, отличающих их от управления общественными и иными негосударственными делами, а также от законодательной (представительной) и судебной власти.

В отличие от управления негосударственными общественными делами государственное управление имеет государственно-властный характер: осуществляется от имени государства, выражает его волю, использует государственные полномочия. Правовые акты государственного управления обязательны для исполнения их адресатами и обеспечиваются мерами государственного Принуждения.

       Государственное  управление имеет исполнительно-распорядительный характер. Его основное назначение заключается в исполнении, проведении в жизнь законов. Этим оно отличается от законодательной власти, назначением которой является принятие законов, и от судебной власти, призванной применять законы при разрешении споров, совершении правонарушений.

Вместе с тем для  исполнения закона органы исполнительной власти наделены распорядительными полномочиями, правом принимать нормативные правовые акты управления (постановления, инструкции), определяющие порядок исполнения предписаний законодательных актов.

Государственное управление носит непосредственно-организующий характер. Его социальное назначение заключается в организации творческой, созидательной, позитивной деятельности людей и их коллективов, обеспечении эффективного использования ими средств  производства и материальных ресурсов.

Непосредственно-организующее    содержание    государственного управления  ярко  проявляется  в  его основных функциях по:

• разработке и реализации политики, выражающейся в государственных программах  общефедерального и регионального масштабов;
• установлению эффективной реализации правовых основ хозяйственной жизни, экономической политики;
• управлению государственными предприятиями и учреждениями;
• регулированию объектов негосударственного сектора;
• обеспечению реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

Общеорганизующее назначение имеют и такие функции управления как учет, анализ информации, прогнозирование, планирование, регулирование, контроль, а также обеспечивающие функции: кадровая, материально-техническая, делопроизводственного обслуживания.

Как уже  отмечалось выше, государственное управление осуществляют в основном органы исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «В системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»  к ним относятся наряду с Правительством РФ, осуществляющим общее государственное управление во всех отраслях и сферах, также федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

 

3. Основные  принципы государственного управления и исполнительной власти

 

Государственное управление и исполнительная власть базируются на определенных принципах, под которыми понимаются основные исходные положения, концепции, идеи, представления о наиболее важных сторонах организационного построения и функционирования государственного управления, исполнительной власти.

Принципы государственного управления и исполнительной власти подразделяются на две основные группы:

а) общие социально-правовые;

б) организационные.

Общие социально-правовые принципы носят общедемократический характер и распространяются на все отрасли и сферы государственного управления, независимо от уровня или места органа исполнительной власти, должностного положения государственного служащего. К таким принципам относятся:

1) Принцип народовластия, означающий, что народ является единственным источником власти и осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти.

2. Принцип законности, заключающийся в обязательности соблюдения законов в государственном управлении, в его направленности на исполнение законов, на поддержание правопорядка, персональной ответственности за нарушение закона.
3. Принцип разделения властей на законодательную, судебную, исполнительную и осуществления каждой ветвью власти своих функций в установленных пределах.
4. Принцип  федерализма  —  распределение   компетенций между федеральными органами и органами субъектов Федерации.
5. Принцип гласности, открытости, обязательности опубликования законов и подзаконных нормативных актов управления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека.
6. Принцип приоритета и гарантированности прав личности как высшей социальной ценности,  защиты их от произвола органов государства и должностных лиц.

Организационные принципы определяют исходные начала организации и функционирования аппарата государственного управления. К ним относятся:

• сочетание   отраслевых,   территориальных,   линейных  и функциональных начал;
• сочетание централизации и децентрализации;
• сочетание единоначалия и коллегиальности;
• рациональное распределение подведомственности и полномочий между органами исполнительной власти и их должностными лицами;

- ответственность органов  исполнительной власти и их должностных лиц за результаты управленческой деятельности, соблюдение законности и дисциплины.

 

 

Тема 2

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА.

Понятие отрасли  административного права: предмет, методы правового регулирования, источники, система, соотношение с другими отраслями права.

 

Отрасль административного права — это система административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, организации и реализации исполнительной власти. Административное право является одной из основных, самостоятельных, крупных, публичных отраслей российского права.

Отрасли права разграничиваются по предмету, то есть кругу общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Предмет отрасли административного права  - это совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе государственного управления, организации и деятельности органов государства и их должностных лиц, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность.

Предмет отрасли административного права включает в себя две группы общественных отношений управленческого характера: а) отношения, непосредственно связанные с организацией и реализацией исполнительной власти, государственного   управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической областях (основная группа); б) внутриорганизационные управленческие отношения, возникающие в системе законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов.

Отрасли права разграничиваются также и по методу правового регулирования общественных отношений. Для административного права характерен императивный метод правового регулирования, то есть прямых обязательных для исполнителей предписаний о порядке действий, установление запретов, несоблюдение которых влечет применение мер государственного принуждения. Использование императивного метода обусловлено публично-правовым характером отрасли административного права, направленностью его на защиту публичных интересов: государства, порядка управления, прав и законных интересов граждан, юридических лиц, государственной и общественной безопасности, публичных интересов в экономике, социально-культурной и административно-политической областях.

Наряду с императивным методом в административно-правовом регулировании используются также метод рекомендаций, при котором рекомендации, содержащиеся в правовых нормах, приобретают юридическую силу при условии принятия их участниками управленческих отношений, и метод согласования, который используется при регулировании управленческих отношений между участниками, не находящимися между собой в подчинении.