Власть и бюрократия в России: опыт социологического исследования

патерналистского  (“отеческого”)   бюрократизма   Б.П.   Курашвили считает добросовестных и честных чиновников,  которые  тем  не  менее  пропитываются “эгоцентристским     духом     аппарата,     профессиональным     снобизмом, технократическим  высокомерием”.¹⁷  В   социалистическом   обществе   они существуют также не в чистом виде - в виде местничества  и ведомственности. Одним из обоснований бюрократического  отчуждения  аппарата  управления  от управляемых  Б.П.  Курашвили  видит  в  необходимости  профессионализма    в управлении, который нередко порождает  у  чиновников  чувство  превосходства над “простыми” людьми.¹⁸

  Несколько  другую  классификацию  бюрократии  приводит  в  своей   работе “Хозяйственная этика мировых религий” Макс  Вебер.  Он  различает  два  типа бюрократии:    традиционную    “патримониальную”,    которой     свойственно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый  тип  зародился  и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной  жизни,  вместе  с зарождением и развитием государственной машины. Он  охватывал  прежде  всего область государственного управления  и  поддержания  общественного  порядка. Среди   традиционной   бюрократии    М.    Вебер    вычленяет    “бюрократию древнекитайских  мандаринов”  и  древнеегипетских,  позднеримских,  а  также византийских чиновников. Древнекитайский  мандарин  отличался  от  чиновника “египетского, позднеримского и византийского типа” тем,  что  он  вообще  не был специалистом управления, а скорее “литературно-гуманитарно  образованным джентльменом”.¹⁹ Рациональная бюрократия  сформировалась  в эпоху Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной  деятельности  и прежде  всего  сферу  внутрихозяйственного   управления   наиболее   крупных предприятий.   Постепенно    влияние    рациональной    модели    бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни,  постепенно  вытесняя патримониальную.²⁰  Но  тем не  менее,  общегосударственная   бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером  от  бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип  невмешательства  государства в   частно-хозяйственную   область   и   разграничение    экономической    и государственно-политической деятельности.  Современный  М.  Веберу  бюрократ отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа  гораздо большей “рациональной предметной  специализированностью  и  вышколенностью”, т.к.   произошло   вливание   рационального   начала    частно-хозяйственной бюрократии.

    Бюрократия (бюрократизм как производное  явление) представляет собой такую  форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой  имеет место подмена общей  воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.

    Сама  по себе бюрократия не является злом. Она  может способствовать сохранению социально-культурного  облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические  принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно. Сегодня путь географического разукрупнения и децентрализации является наиболее действенным. Конкретный опыт Запада (в частности, закон Деффера во Франции) открывает на этом пути широкие перспективы.

    Действительная  тайна бюрократии заключена в  том, что она является собственнической корпорацией.

    Мы  долго держались мнения, будто  бюрократия нами только управляет, но делает это плохо, неэффективно. Фактически же она нас - всех живущих в обществе и занятых какой-либо деятельностью - присваивает и делает это по-своему хорошо, мастерски, даже виртуозно. Образ бюрократа ассоциировался у нас с некой казенной маской, под которой лениво шевелится обрюзгшее человеческое существо, ко всему равнодушное, готовое утопить в беспросветной казуистике любое живое начинание. Да, такая маска у него есть, таким он часто является нам, но, в сущности, он - ловкий, изворотливый, умелый предприниматель, энергично занятый своим бизнесом с помощью особых средств и во имя особого рода «прибыли».²¹

    Как известно, общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные  удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия.

    Общая численность чиновников России без  учета "федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в  области обороны и безопасности", выросла с 2008 года с до 1,46 миллиона человек. За год штат вырос на 10,9 процента - к многотысячной армии госслужащих добавилось 143,5 тысячи человек. ²²Таким образом, на каждых 100 россиян приходится по одному госслужащему. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2: Вторичный анализ исследования по бюрократии 

    Проблема  бюрократии требует социологического изучения, использования возможностей социологической науки проникнуть в суть явления, собрать о ней представительный эмпирический материал и с помощью него проанализировать феномен бюрократии в России.

    Данная  идея нашла отражение в двух социологических исследованиях, проведенных Институтом социологии Российской Академии наук совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта (Германия) в РФ. Первое исследование на тему "Бюрократия и власть в новой России" носило массовый характер, оно было проведено в июле 2005 г. во всех территориально-экономических районах страны (согласно районирования, принятого Росстатом), опрошено 1500 респондентов, представляющих 11 социальных групп населения: рабочих предприятий, шахт и строек; инженерно-техническую и гуманитарную интеллигенцию (преподаватели вузов, ПТУ, ученые, учителя школ); работников торговли, сферы бытовых услуг, транспорта и связи; служащих; предпринимателей малого и среднего бизнеса; военнослужащих и сотрудников МВД; жителей сел и деревень; городских пенсионеров; студентов вузов; безработных. Опрос проводился в 58 поселениях, пропорционально населению мегаполисов, областных центров, районных городов и сел. ²³

    Второй  опрос носил экспертный характер. В роли экспертов выступали госслужащие, чиновники, работающие в системе государственного управления на нижнем и среднем уровнях. Были опрошены 300 работников районных, городских, областных администраций (мэрий). ²⁴

    Исследование  выполнено рабочей группой ИС РАН (ИКСИ РАН).

    Так же в этой главе представлены результаты исследований Фонда «Общественное мнение» и «Левада-центр». 

2.1 Бюрократия: ее сущность и эффективность функционирования. 

    При оценке взаимоотношений общества, государства и бюрократии возникает вопрос: является ли бюрократия (как объективно, так и в восприятии общества) одной из социально-профессиональных групп наряду с другими "бюджетниками", отличаясь от них лишь характером своего труда, или это особый социальный класс, имеющий собственные интересы и особенности сознания, поведения.

    Позиции населения и госслужащих по вопросу  о том, являются ли российские чиновники  особым сословием, противоположны друг другу. Если для населения России в целом несомненным фактом является то, что российские чиновники - это особое сословие, объединенное общими интересами и особым образом жизни, то госчиновникам чаще кажется, что они находятся в том же положении, что и остальные бюджетники, хотя и среди них весьма значительная часть (40,5%) обладает выраженным классовым сознанием и соглашается с тем, что они - особое сословие со своими интересами и образом жизни.

    Для общества бюрократия - это особое сословие со своими интересами. В этой  связи особую актуальность приобретает вопрос о том, удалось ли Президенту страны В. Путину реализовать свой план превращения этого особого сословия - государственной бюрократии - в выразителя интересов страны в целом и потенциального носителя новой национальной субъектности, противостоящего как бизнес-группировкам, так и собственно политической элите.

    Россияне не только не готовы видеть в бюрократии выразителя интересов общества, но и рассматривают ее как силу, если и не прямо враждебную, то, безусловно, наносящую ущерб интересам страны.

    Две трети россиян безоговорочно убеждены в том, что российская бюрократия думает только о собственном благополучии и влиянии, ее совершенно не интересует население страны, интересы которого она призвана защищать. Такая же точка зрения доминирует и среди представителей силовых структур (армия, МВД и т. п.), попавших в выборку - ее разделяют почти 60% группы, и лишь треть - допускает "гармонию" интересов бюрократии и населения.

    По  данным репрезентативных опросов россиян, которые регулярно проводятся Аналитическим центром Юрия Левады, более 1/5 жителей страны полагают, что федеральное правительство «коррумпировано, действует в первую очередь в своих собственных интересах». В ноябре 2008 г. доля высказавших соответствующую точку зрения составила 23% и не изменилась по сравнению с ноябрем 2007 г. ²⁵

    Аналогичные результаты были получены 28–29 июня 2008 г. Фондом изучения общественного мнения (ФОМ) в ходе опроса 1500 человек в 100 населенных пунктах 46 регионов страны .²⁶ По результатам опроса оказалось, что властям/руководству/администрации соответствующих регионов доверяют лишь 36% россиян, в то время как не доверяют 51%.

    Еще ниже оказался уровень доверия респондентов к властям/руководству/администрации тех городов (поселков, сел), в которых они проживают: этим властным структурам доверяют 32% опрошенных, а не доверяют 45%.

    Крайне низким оказался уровень доверия к силовым и правоохранительным структурам в регионах: соотношение между доверяющими и не доверяющими судам составило 29% : 40%, милиции, правоохранительным органам, прокуратуре – соответственно 27% : 55% и ГИБДД – 23% : 51%.

    Наибольшим  доверием респондентов, согласно результатам  опросов, пользовались формально независимые  от государственной бюрократии структуры  и их представители, а именно служители  церкви, соответствующей вероисповеданию  респондента, в месте его проживания (им доверяли 59% опрошенных, а не доверяли 16%) и средства массовой информации (телевидение, радиовещание, радио, газеты и журналы) региона проживания респондента (соответственно 49 и 39%).

    В результате исследования института социологии РАН – большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). Лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%). Утверждение, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой постоянной общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве дают негативную оценку работе российской бюрократии - от 50% молодежи до 56-62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников "Единой России" до 67,7% электората "Родины". При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники "партии власти") придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не выше 18-19%.

    Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной  солидарности и стремление защитить "честь мундира". На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики.