Реформа социальной защиты населения на местном уровне

Крайне важна роль местного самоуправления в определении того, действительно  ли получают помощь все граждане, имеющие на это право. Это справедливо также в случае, когда свобода действий ограничена рамками федеральных нормативных актов. Разница в интерпретации федерального законодательства по вопросам обеспечения льгот может привести к тому, что в одних муниципальных образованиях этот список будет расширен, а в других - сужен. Например, для таможенных офицеров предусмотрена 50-процентная льгота по оплате коммунальных услуг. В одних муниципалитетах льгота предоставляется только самому офицеру, в других - всей его семье. Бюджетный кризис и отсутствие адекватной компенсации расходов по обеспечению льгот, предусмотренных федеральным законодательством, из бюджетов вышестоящих уровней приводят к тому, что органы местного самоуправления предоставляют такую помощь выборочно.

Особенно ощутимо влияние местных  администраций на точность определения  получателей помощи и эффективность предоставления помощи в тех социальных программах, которые требуют проверки нуждаемости. Решения, принимаемые по вопросам сбора и проверки документов об источниках дохода, уровень квалификации работников социальной защиты, обеспеченность финансовыми ресурсами оказывают определяющее влияние на правильность выбора адресата помощи. Качество администрирования различалось не только в четырех обследованных городах, но и в разных подразделениях одного города. Например, центры жилищных субсидий обычно отличаются более высоким уровнем заработной платы и более высоким качеством работы, чем органы социальной защиты населения.²²

5.4. Диверсификация социального обслуживания  
на местном уровне.

Местное самоуправление несет практически  полную ответственность за предоставление социальных услуг населению. Однако это не обязательно должно означать, что услуги предоставляются исключительно муниципальными учреждениями. Предложения по реформе системы социальной защиты в странах СНГ включают диверсификацию социального обслуживания.²³ По мере развития некоммерческого сектора в России он может стать альтернативой государственной монополии на предоставление социальных услуг. В тех областях, где местное самоуправление хочет расширить спектр предлагаемых населению услуг, но муниципальные центры не имеют необходимого опыта, последние могут существенно выиграть от сотрудничества с общественными организациями, специализирующимися по данной проблеме. Конкуренция между потенциальными поставщиками услуг, будь то общественные организации или частный бизнес, может также привести к снижению издержек и улучшению качества обслуживания. Наконец, муниципальные контракты могут обеспечить общественным организациям финансовую стабильность и снизить их зависимость от международных доноров.

Реальная возможность диверсификации социального обслуживания возникла с появлением в 1990-е гг. независимых негосударственных социальных учреждений. Во всех четырех городах численность официально зарегистрированных общественных объединений и некоммерческих организаций за последние несколько лет значительно возросла. По данным местных властей, количество организаций, не только зарегистрированных, но и активно работающих, составляет от 10 на 100 тыс. человек в небольшом Арзамасе до 70 на 100 тыс. человек в Новгороде - городе, активно работающем с донорскими организациями. От пятой части до половины негосударственных организаций в каждом городе предоставляют различные социальные услуги.

Виды услуг, предлагаемые общественными  организациями, в обследованных городах существенно различаются. Наиболее распространенный вид услуг - консультирование: правовые консультации, психологическая помощь, помощь пострадавшим от насилия в семье. Общественный сектор в Перми и Новгороде отличается большим разнообразием услуг, консультационные и образовательные услуги сбалансированы предоставлением помощи в натуральном виде. В Арзамасе общественные организации предоставляют ограниченный спектр услуг, что объясняется небольшим размером самого общественного сектора. Некоммерческий сектор в Томске развит столь же хорошо, как в Перми и Новгороде, однако он менее разнообразен. В Томске доминируют образовательные услуги, что легко объясняется наличием в городе большого числа образовательных учреждений.

Российское законодательство обеспечивает необходимую базу для диверсификации социального обслуживания. Территории обладают широкими возможностями для работы с общественными и другими организациями в области предоставления социальных услуг. Например, органы местного самоуправления могут предоставлять гранты общественным организациям, которые обеспечивают услуги, важные с точки зрения администрации. Администрация может размещать муниципальный заказ на различные услуги, в том числе социальные, заключая договор с общественной или коммерческой организацией. Многие органы местного самоуправления, в том числе в пилотных городах, уже использовали эту возможность в других отраслях комплекса социальной сферы, прежде всего при организации обслуживания жилого фонда.²⁴

Диверсификация социального обслуживания требует большего, чем просто наличие правовой базы и существование некоммерческих организаций. Муниципалитеты должны выразить готовность распрощаться со своей монополией в предоставлении социальных услуг и начать работать совместно с негосударственными организациями. Со своей стороны, общественность должна продемонстрировать готовность работать с местной властью и уровень профессиональной и управленческой компетентности, достаточный для удовлетворения потребностей в социальных услугах.

Анализ опыта четырех городов позволяет выявить имеющиеся тенденции в диверсификации социального обслуживания. В целом в этой области пока доминируют муниципальные социальные учреждения. Тем не менее та или иная степень сотрудничества с некоммерческим сектором присуща всем городским администрациям. Хотя реально собственно взаимодействие еще только формируется, его масштаб и используемые модели различны. Таблица 5.3 представляет индикаторы взаимодействия в четырех пилотных городах.

Пермь, где действует сильный  центр поддержки негосударственных организаций, - безусловный лидер в развитии взаимодействия между общественностью и местным самоуправлением. Хотя формы сотрудничества самые разные, важнейшая модель - предоставление грантов на конкурсной основе тем общественным организациям, которые успешно предоставляют необходимые услуги местному сообществу. Успехи грантовых конкурсов вносят существенную лепту в развитие сотрудничества между городской администрацией и общественностью.

В Новгороде сильный некоммерческий сектор и администрация взаимодействуют по целому ряду вопросов, прежде всего в области помощи инвалидам. Хотя в Новгороде и был проведен муниципальный конкурс на поддержку социальных проектов, его не удалось довести до конца: победители не получили гранты, тем не менее в тех или иных формах помощь им обещала оказать администрация. В городе используются другие формы сотрудничества, в частности, предоставление общественным организациям муниципальных помещений.

Сравнительно с этими городами в Томске взаимодействие общественности и местной власти развито меньше. Однако здесь используются различные формы сотрудничества, например, организация совместных мероприятий. В Арзамасе низкий уровень взаимодействия обусловлен недостаточной активностью общественного сектора.

Хотя конкурсные механизмы распределения  грантов уже использовались как  минимум в одном из пилотных городов, ни один из них не имеет опыта конкурсного размещения муниципальных заказов на социальное обслуживание. Большинство из них сегодня готовы развивать это направление. На конец 1999 г. два города, Новгород и Томск, приняли необходимые нормативные документы, которые охватывают широкий круг вопросов, включая требования к справедливому и равному обращению с участниками конкурса, обеспечивают необходимый уровень прозрачности конкурсного процесса. Тем не менее томское законодательство ограничивает круг участников конкурса некоммерческими организациями. Ни один из нормативных документов не включает описания апелляции в случае несправедливого обращения с участниками конкурса.

На момент обследования в Арзамасе и Перми нормативная база была недостаточной для проведения конкурсов муниципального социального заказа. Пермское законодательство не разделяло социальный заказ и социальный грант.

Таблица 5.3. Взаимодействие между общественными организациями и органами местного самоуправления (январь 2000 г.)

Источник: интервью Urban Institute (USA) и Фонда "Институт экономики города" с  представителями городских администраций Арзамаса, Новгорода, Томска и Перми.

Сложившаяся административная практика может рассматриваться как важнейшее препятствие для развития муниципального социального заказа. Ни один из четырех обследованных городов не ведет учет административных издержек на предоставление пособий или услуг силами муниципальных учреждений. Это, безусловно, осложнит попытки выявить экономию при заключении контрактов на предоставление услуг силами общественных организаций. Кроме того, размещение заказа требует большей административной нагрузки на органы управления, чем в случае предоставления грантов. Органы социальной защиты в обследованных городах не имели необходимой подготовки в этих вопросах.

Готовность общественных организаций  к участию в конкурсах на размещение социального заказа различна. В Новгороде, и особенно в Перми, множество некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги, имеют опыт участия в конкурсах, проводимых либо местной властью, либо международными благотворительными фондами. Это не столь характерно для Томска и Арзамаса. Однако важнейшим препятствием для получения муниципального заказа может быть размер общественной организации. Множество организаций во всех пилотных городах совсем небольшие и не смогут предоставлять услуги в масштабе города и даже района, так как группа населения, которой необходимы услуги (например, пенсионеры, нуждающиеся в обслуживании на дому), весьма значительна. Кроме того, большинство общественных организаций не имеет необходимых лицензий на социальное обслуживание.

Большинство этих сложностей можно  преодолеть. Однако там, где число  некоммерческих организаций или других потенциальных поставщиков услуг невелико, вряд ли можно в ближайшем будущем ожидать развития муниципального социального заказа. Во всем остальном диверсификация социального обслуживания имеет хорошие перспективы, причем одни города, несомненно, имеют больше возможностей для ее скорейшего осуществления, чем другие.

5.5. Перспективы развития социальной защиты населения

Стратегия реформирования социального  сектора, предложенная нынешним российским правительством,²⁵ включает предложения по развитию отдельных отраслей комплекса социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, занятость, социальная защита, спорт и др.). Общие ориентиры здесь: обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг, к которым относятся, прежде всего, медицинское обслуживание и среднее образование; обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств; создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления.

В основу реформы социальной защиты положены следующие принципы:

1) Перераспределение социальных  расходов в пользу бедных домохозяйств. Чтобы высвободить необходимые бюджетные ресурсы, предусматривается сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, а также льгот и выплат, предоставляемых по категориальному принципу. Необходимо пересмотреть федеральное социальное законодательство. Социальная помощь должна предоставляться преимущественно в адресной форме и только тем домохозяйствам, фактическое потребление которых ниже прожиточного минимума.

Для этого органы управления на региональном и местном уровне должны будут  шире использовать процедуры обязательной проверки нуждаемости получателей социальной помощи. Предусматривается также установление ограничений на общее число видов социальной помощи и льгот, которые могут предоставляться одновременно одной и той же семье.

Переход к адресному порядку  предоставления помощи может значительно улучшить положение малоимущих семей. Тем не менее, для ограниченного числа получателей, таких как ветераны Великой Отечественной войны, ликвидаторы аварии на Чернобыльской АЭС, Герои Советского Союза и России, категориальные льготы сохраняются независимо от их материального положения. Эти льготы предполагается перевести в форму денежных выплат и производить из федерального бюджета. Льготы, установленные для различных категорий государственных служащих, работников правоохранительных органов и военнослужащих, также должны быть переведены в форму денежных выплат и включены в оплату труда.