Реформа социальной защиты населения на местном уровне

В случае принятия за основу расчетов начисленной среднемесячной заработной платы по данным Госкомстата России, которая больше фактически выплачиваемой на 39,4% и, следовательно, может быть использована в расчетах как показатель, учитывающий и другие денежные доходы населения, размер необходимого финансирования социальной помощи составит 98,4 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г. при условии использования старой методики расчета прожиточного минимума и доплаты до прожиточного минимума. В случае перехода к новой методике расчета прожиточного минимума дополнительная потребность в финансировании социальной помощи составит 49 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г. Тем самым, совокупное финансирование составит 147,4 млрд. руб. в годовом исчислении в ценах 1998г.

Повышение прожиточного минимума приведет к росту расходов на оплату труда  работников с низким уровнем заработной платы.

4.5. Социальные льготы и новое неравенство

По данным бюджетных обследований Госкомстата России, очевидный лидер  по размеру выплат в расчете на одного получателя среди всех социальных льгот - льготы и дотации на оплату отдыха; за ними, с большим отрывом, идут льготы и дотации на содержание детей в дошкольных учреждениях и на медицинское обслуживание (табл.4.3).

Таблица 4.3. Размеры дотаций и льгот, получаемых домохозяйствами, во II квартале 1999-2000 годов (в среднем на получателя, в месяц), в рублях

Однако если посмотреть на следующую таблицу 4.4, где представлена доля домохозяйств, получающих те или иные льготы, то оказывается, что самые значительные по размеру льготы относятся как раз к числу наименее распространенных.

Реально получатели льгот представлены всего в 33-37% домохозяйств. Наиболее распространены льготы на оплату транспортных услуг и жилья, их получатели имеются примерно в одной пятой домохозяйств. Но средняя величина этих льгот невелика. А вот дорогостоящие льготы на оплату отдыха (в расчете на одного получателя они в 10-15 раз больше льгот на оплату жилья) массовыми не назовешь: их получатели встречаются примерно в 1,5-2,0% домохозяйств, и, скорее всего, это - не самые обездоленные.

В целом, несмотря на формально высокое  распространение социальных льгот, их роль как массового фактора, влияющего на объем располагаемых ресурсов1 основной части населения, не слишком значительна. При этом, по-видимому, сохраняется дифференцирующая роль социальных льгот, выгодная относительно привилегированным слоям.

Таблица 4.4. Доля домашних хозяйств, имеющих получателей дотаций и льгот, во II квартале 1999-2000 годов

Отметим в заключение, что основные получатели льгот (и по распространенности, и по размеру выплат) концентрируются  в городах. Сельские жители в этом плане дискриминированы.

С началом рыночных преобразований основной задачей системы социальной защиты стала оперативная реакция на обостряющиеся социально-экономические проблемы (рост числа бедных и безработных, появление беженцев и мигрантов, невыплаты заработной платы и пенсий и пр.). В результате появились новые виды социальных пособий и льгот на федеральном, региональном и местном уровнях. Но основные социальные обязательства и принципы социальной поддержки советского периода были сохранены, разного рода льготами было охвачено около 70% всего населения. По оценкам Минтруда РФ, к 2000 году они распределялись на 10 крупных категорий (см. таблицу 4.5.).

Основные категории лиц, получавших социальные льготы в 2000 году

К настоящему времени в России сложилось  огромное и едва ли оправданное многообразие различных форм и видов социальной поддержки. Только на федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий и дотаций, оказываемых 236 категориям населения. Закономерным следствием такой политики стало несоответствие обязательств государства реальным бюджетным возможностям: в 1999 г. обязательства только по федеральным льготам и пособиям составили 15% ВВП, при этом реальные расходы консолидированного бюджета по статьям раздела "Социальная политика" составили 1,7% ВВП, или 6% суммарных расходов консолидированного бюджета. Это означает, что право значительной части получателей льгот оказалось не реализованным.

 
5. Реформа социальной защиты населения  
на местном уровне.

За последнее десятилетие российская политическая, экономическая и социальная ситуация кардинально изменилась. Наибольшую тревогу вызывают падение уровня жизни и значительный рост бедности и неравенства, сопровождающие переход к рыночной экономике.

Экономические сложности можно  рассматривать как своего рода вызов  системе социальной защиты населения. Социальная политика советского периода характеризовалась гарантированной занятостью и заработной платой, всеобщим субсидированием жизненно важных товаров и услуг, таких как продовольствие и жилье, и государственными пенсиями. Социальные пособия были адресованы только тем семьям и отдельно проживающим гражданам, чьи особые потребности нельзя было обеспечить за счет всеобщей занятости (например, инвалидам). Экономические реформы переходного периода, ликвидировав гарантии занятости и стабильной оплаты труда, изменили саму основу российской социальной политики. Кроме того, был отменен контроль за ценами на основные товары и услуги.

В условиях рыночной экономики одним  из основных способов решения двойственной проблемы бедности и неравенства  является социальная поддержка - помощь, направленная на рост доходов беднейших и наиболее уязвимых членов общества. Унаследованная Российской Федерацией советская система социальной защиты имела ограниченные возможности для смягчения бедности, порожденной рыночной экономикой. В условиях роста неравенства пособия универсального характера стали крайне неэффективными с точки зрения интересов беднейших слоев населения. Кроме того, по мере падения реальных доходов населения и роста безработицы изменилась структура бедности. Многие из "новых бедных", например работающие бедные семьи, не входили ни в одну из традиционных социально уязвимых категорий, имеющих право на социальную помощь.

Несмотря на изменения экономической  политики и новые социальные реалии, российское правительство так и не провело радикальную реформу социальной защиты населения и не адаптировало рыночно ориентированную модель предоставления социальных пособий. Хотя существенные шаги по усилению адресности все-таки были сделаны, изменения в социальной политике происходили намного медленнее, чем в восточноевропейских странах, также осуществлявших переход к рыночной экономике.

К концу 1990-х гг. многие ученые и политики пришли к выводу, что система социальной поддержки населения неадекватна существующим потребностям. Одним из ключевых вопросов стала адресность затрат на социальные нужды. Адресное предоставление пособий - такая практика, при которой ресурсы системы социальной защиты направляются исключительно бедным и недоступны для обеспеченных граждан, - принципиально важно для России с ее ограниченными финансовыми возможностями помощи нуждающимся. Хотя российское правительство и предприняло ряд шагов в этом направлении, социальные пособия и вся система затрат на социальные нужны до сих пор недостаточно нацелены на помощь бедным. В числе других проблем низкий уровень социального обслуживания, слабый менеджмент и неравномерность в предоставлении социальной помощи по регионам страны. Хотя каждое предложение по реформе социальной защиты населения имеет свою специфику, все они в целом направлены на усиление адресности и улучшение качества обслуживания.

Большинство исследований и дискуссий  по вопросам социальной защиты рассматривали главным образом общенациональные проблемы. Сравнительно небольшое внимание уделялось роли местного самоуправления в предоставлении социальных пособий и услуг, тогда как муниципалитеты играют существенную роль в финансировании социальных программам и управлении ими. Любая планируемая реформа социальной защиты независимо от того, касается ли она вопросов общенационального или местного уровня, должна учитывать существующую структуру оказания помощи на местах. Изучение местного опыта социального обслуживания помогает представить сущность необходимых для проведения реформы мер и дает информацию о том, какими возможностями для их реализации располагают муниципалитеты.

5.1. Бедность в России.¹⁴

Экономические и политические реформы 1990-х гг. затронули все слои общества и привнесли кардинальные изменения в систему формирования доходов и потребления российских семей. Начало экономических реформ было связано с масштабным ростом цен, обесценением и потерей сбережений, возникновением безработицы в открытой и скрытой формах. Широкое распространение получили задолженности по выплате заработной платы, пенсий, пособий по безработице и детских пособий. Огромная потенциальная безработица, которая могла бы охватить треть населения в трудоспособном возрасте, была замещена сравнительно умеренной официальной безработицей в сочетании с падением реального уровня заработной платы. Поэтому падение реальных доходов населения и рост их дифференциации - две основные тенденции в изменении уровня жизни в России за последние десять лет. Эти тенденции развиваются на фоне сокращения благ и услуг, в прошлом предоставлявшихся бесплатно или почти бесплатно. Это относится к здравоохранению, образованию, жилищно-коммунальному хозяйству и общественному транспорту.

Официальный показатель уровня бедности в России - это доля населения  с доходами ниже прожиточного минимума. Данные Госкомстата России по бедности представлены в таблице 5.1. Она дает оценки доли бедных по трем параметрам материальных возможностей домохозяйства:

по показателю средних за год  денежных доходов домохозяйства, оцененных  по смоделированному ряду распределения по доходам;

по показателю средних за год  денежных доходов домохозяйства, оцененных  на основании взвешенных данных (с учетом смещения выборки) обследования бюджетов домашних хозяйств о потребительских расходах;

по показателю средних за год  располагаемых ресурсов домашних хозяйств, оцененных на основании взвешенных данных бюджетной статистики.

Начиная с 1997 г. для оценки материальных возможностей домохозяйств Госкомстат России начал использовать показатель текущих располагаемых ресурсов. Он включает сумму валовых доходов домохозяйства, привлеченных для текущего потребления ранее накопленных средств и ссуд, кредитов, а также натуральных поступлений продуктов питания и предоставленных в натуральном выражении дотаций и льгот. Учет этих видов поступлений в бюджете домохозяйства несколько снижает долю бедных домохозяйств по сравнению с уровнем бедности при учете только текущих доходов. Так, в 3 квартале 1999 г. это снижение составило в среднем 16 процентных пунктов: с 58,8 до 49,5%.