Понятие и правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества

   Введение 

   История правового регулирования приватизации в России исчисляет почти два  десятилетия. Впервые о приватизации на законодательном уровне было заявлено в Основах законодательства Союза  ССР и союзных республик об аренде. Хотя само понятие приватизации в этом акте и не было сформулировано, однако в соответствии с Основами арендаторам было предоставлено право выкупа арендованного имущества. В дальнейшем был принят Закон СССР «Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий», который не вступил в юридическую силу в связи с распадом Советского Союза.

   Концептуальное  регулирование приватизации в России началось в 1991 г. За это время российский законодатель трижды принимал базовые  законы о приватизации, с каждым из которых можно связывать начало очередного этапа приватизационного процесса. В 1991 г. был принят Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В соответствии с этим Законом и была проведена крупномасштабная приватизация значительной части государственного и муниципального имущества.

   Второй  этап регулирования приватизации связан с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Вступление в силу этого Закона стало возможным после завершения этапа массовой приватизации государственного и муниципального имущества. Приватизация, осуществляемая в соответствии с этим Законом, вошла в более спокойное и планомерное русло.

   Современное регулирование приватизации государственного и муниципального имущества базируется на положении ст. 217 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся  в государственной или муниципальной  собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При этом законы о приватизации являются специальными по отношению к ГК РФ, т.е. положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

   В соответствии с указанными нормами  и был принят третий приватизационный закон - Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

   В России сложилась система приватизационного  законодательства, в которой регулирование  приватизации осуществляется в двух сферах. В жилищной сфере приватизация урегулирована Законом РФ "О  приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Что касается приватизации имущества «коммерческого» предназначения, то соответствующие отношения регламентированы Законом о приватизации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   Ι. Общая характеристика понятия и правового регулирования приватизации 

   1.1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества  

   Существование социалистического способа производства в нашей стране основывалось в  числе прочего на едином фонде  государственной собственности. Реформирование экономики страны в конце 80-х гг. ХХ в., отказ от административно-командных методов управления и постепенный переход к рыночным отношениям потребовал соответствующих изменений в системе отношений собственности на средства производства. Уже в середине 80-х гг. появились правовые конструкции, опосредующие перевод государственных предприятий на самоокупаемость и хозрасчет, в том числе путем создания арендных и иных коллективных предприятий. Но для устранения монопольного положения государственных предприятий и создания независимых и самостоятельных хозяйствующих субъектов были необходимы более радикальные методы, направленные на разгосударствление экономики. Термин «разгосударствление» широко использовался в нормативных актах, часто одновременно с понятием приватизации, при этом основное различие между указанными понятиями основывалось на правовом статусе лица, приобретающего государственное имущество (коллективные и частные предприятия). Законодательство этого периода широко использовало экономические термины, выделяя особо коллективные формы собственности. Преобразование государственной собственности в коллективную, основанную на существовании «коллективных» (арендных) предприятий, традиционно рассматривалось как «разгосударствление». Приватизация понималась как один из способов разгосударствления, направленный на преобразование государственной собственности в частную. Таким образом, сущность приватизации заключается в изменении формы собственности и субъекта права собственности на имущество. Следовательно, приватизация представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.) и управлению им.

   В экономическом смысле под приватизацией  понимается «преобразование отношений собственности путем передачи или продажи на различных условиях государственной и муниципальной собственности частным и коллективным хозяйствующим субъектам». В.А. Виноградов, С.Я. Веселовский под приватизацией предприятия понимают инициированный государством и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или управления; под приватизацией экономики - происходящий в рамках национальной хозяйственной системы процесс сокращения масштабов государственного сектора, а также структурное перераспределение прав собственников в пользу частного капитала за счет уменьшения удельного веса государства в производстве валового национального продукта.

   Термин  «приватизация государственного имущества» традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то, что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.). Понятие «приватизации» в качестве юридического термина появилось в Законе РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации». Под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в частную собственность предприятий как имущественных комплексов, а также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства в капитале акционерных обществ (товариществ) и др.

   Данное определение содержало в себе ряд недостатков, в том числе:

   - неоправданное ограничение круга лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества;

   - использование неюридической терминологии в определении объектов приватизации (цех, участок и т.п.);

   - отсутствие указания на возмездность отношений, связанных с приватизацией государственного имущества.

   В ГК РФ приватизация государственного и муниципального имущества понимается как передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной  собственности, его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст.217 ГК). Данное понимание приватизации, устраняя ряд юридических недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации в специальном законодательстве. Модификация законодательства о приватизации, начавшаяся в 1997 г., изменила и легальное определение приватизации.

   Действующее законодательство понимает под приватизацией  государственного и муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или юридических лиц (ст.1 Закона о приватизации 2001 г.).

   Легальное определение приватизации изменялось и развивалось на протяжении ряда лет, в том числе в результате изменения ее целей и методов.

   От  приватизации следует отличать иные отношения, возникающие при отчуждении в частную собственность государственного и муниципального имущества, в том числе при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями закрепленным за ними государственным имуществом.

   Законодательство  о приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:

   - государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;

   - государственного и муниципального имущества на основании судебного решения.

   Отчуждение  государственного и муниципального имущества в указанных случаях  регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с  ними нормативными правовыми актами. Так, например, отчуждение имущества государственного предприятия, признанного в установленном порядке банкротом, регулируется Законом о банкротстве, а не законодательством о приватизации. Таким образом, указанные отношения не подпадают под понятие приватизации. 

   1.2.Правовое  регулирование приватизации государственного и муниципального имущества  

   Основу  правового регулирования отношений  в сфере приватизации составляет, прежде всего, Федеральный закон  от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Данный закон позволил уйти от субъективного подхода при выборе способа приватизации, установил в полном объеме права участников и порядок проведения приватизационных процедур без отсылочных норм, определил ограничения для отдельных категорий физических и юридических лиц, привел конечный перечень документов, которые предоставляются покупателем для приобретения имущества. Закон придал приватизации плановый порядок, расширил инструментарий приватизации, обеспечил прозрачность приватизации, подробно описал подготовку к приватизации государственных и муниципальных предприятий. Обеспечение эффективности механизма применения норм Закона потребовало разработки и принятия целого пакета документов.

   Были  утверждены Правила разработки прогнозного  плана (программы) приватизации федерального имущества, определившие структуру, содержание, порядок и сроки разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества в текущем году, а также порядок и сроки рассмотрения итогов исполнения программы за отчетный год.

   Постановлением  Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 925 «О Российском фонде федерального имущества» детально прописана компетенция специализированного государственного учреждения при Правительстве Российской Федерации, осуществляющего сегодня продажу приватизируемого федерального имущества.

   Попытка решить наболевшую проблему принципа адекватной возмездности приватизации предпринята Постановлением Правительства  РФ от 31 мая 2002 г. № 369 «Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества». Под нормативной ценой подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества понимается минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества, определенная в соответствии с настоящими Правилами.

   Итак, позитивные изменения в сфере  регулирования приватизационных отношений  налицо. Однако спорные вопросы, требующие  нормативного оформления, остаются и  по сей день. Не завершена работа по устранению коллизий между актами приватизационного законодательства и Гражданским кодексом РФ, неэффективен механизм, препятствующий криминальному банкротству предприятий, отсутствует специальное законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, направленных на восстановление прав государства как собственника приватизируемого имущества. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

   ΙΙ. Общая характеристика объектов и субъектов приватизации государственного и муниципального имущества 

   Приватизация  представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества и управлению им.

   Термин  «приватизация государственного имущества» традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то, что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.).