Понятие государственно-частного партнерства

Какие выгоды сулит сотрудничество в реализации инвестиций в ЛЦ в формате ГЧП?

1. Основной выгодой является возможность реализации долгосрочных инвестиций коммерческого и государственного масштаба, связанных с большими затратами на реализацию и значительным инвестиционным риском.
2. Договоры касаются, как правило, и инвестиционной и эксплуатационной части проекта, что повышает эффективность использования финансовых средств и имущества, составляющего вклад партнеров.
3. Частные инвесторы приносят с собой опыт в управление инвестиционным проектом и заинтересованы в оптимизации средств в течение всего цикла реализации и эксплуатации ЛЦ, являющегося предметом инвестиций.
4. Стороны договора лучше распределяют между собой виды риска, в результате чего управление рисками является более эффективным, что позволяет привлекать новых партнеров для сотрудничества.
5. Модель финансирования инвестиций позволяет уменьшить затраты на реализацию проекта благодаря возможности привлечения в состав инвестиционного капитала некоммерческих финансовых средств и включению в график финансирования очередных инвестиционных объектов тех доходов, которые появляются после реализации определенных фаз инвестиций, прежде чем проект будет полностью завершен.

Инициаторы строительства ЛЦ, реализованных в рамках ГЧП в странах ЕС, принимали во внимание финансовые аспекты долгосрочных инвестиционных проектов:

1. Финансовые средства, полученные из структурных фондов Европейского Союза, позволяют дополнительно финансировать определенные инвестиционные проекты вплоть до 75% стоимости инвестиции.
2. Формат ГЧП позволяет обращаться к структурным фондам Европейского Союза в случае обеспечения соответствующей доли собственных средств бенефициара в инвестиционном капитале.
3. Банки требуют, как правило, не менее 20-30-% доли собственных средств в инвестиции. В противном случае они оценивают риск как слишком высокий и не склонны принимать участие в финансировании инвестиционного проекта.
4. Следует помнить, что при финансовом обеспечении проектов, реализованных при поддержке Европейского Союза, дополнительное финансирование ЕС можно получить исключительно к квалифицированным затратам проекта. Неквалифицированные затраты - это, в частности, НДС, проценты на кредит, затраты на страхование от курсового риска и т.п.
5. Если невозможно минимизировать долю неквалифицированных затрат в финансовом обеспечении, то пропорционально их величине уменьшается возможность дополнительного финансирования из структурных фондов.
6. Овеществленные вклады в виде земли, дорожной инфраструктуры, контейнерных терминалов и т п. относятся к квалифицированным затратам. Таким образом, они могут пополнить собственный вклад, что увеличивает реальный размер дополнительного финансирования из структурных программ ЕС и уменьшает необходимость привлечения государственных средств, которые чаще всего используются в виде бюджетных средств единиц территориального самоуправления.
7. Участие средств Европейского Союза, а также собственные средства и вещные вклады являются для банков гарантией реальности инвестиционного проекта и стимулом для финансирования проекта кредитом.
8. Претендуя на получение финансовых средств из структурных фондов, следует руководствоваться определенной тактикой. Если ожидается большое число проектов, рассчитывающих на эти фонды, следует стремиться к уменьшению заявленного дополнительного финансирования в пользу увеличения доли собственных средств, вещных вкладов и кредита, так как это повысит шансы на положительную оценку проекта, как более подготовленного и более реального благодаря лучшему финансовому монтажу.

Говоря о перспективах формирования ЛЦ в регионах, необходимо учитывать следующие обстоятельства. Перераспределение (разграничение) полномочий между федеральным центром и регионами формирует новый характер экономических и социальных взаимоотношений, повышая ответственность органов региональной власти за гармоничное развитие подчиненных им территории. В этой связи особое значение приобретают вопросы модернизации региональной инфраструктуры, которая требует все больших инвестиционных ресурсов, не только по причине стремительного старения дорожной сети энергетического и коммунального хозяйства, но и в связи с возрождением промышленного производства и расширением хозяйственных связей регионов.

Ситуация осложняется еще и тем, что одной только транспортной инфраструктуры в настоящее время уже недостаточно. Региональная экономика не может сегодня строиться и развиваться без логистических транспортно-распределительных систем, обеспечивающих формирование региональной товаропроводящей сети. А это уже другая, более сложная, можно сказать многомерная инфраструктура, построенная на базе современных логистических технологий и IT-решении.

В настоящее время процесс развития ГЧП в развитых странах выходит на новый уровень. Он связан с поиском эффективных способов достижения наиболее сбалансированного партнерства между органами государственной власти и частными компаниями в целях повышения качества обслуживания в период делегированного управления (концессии).

По своей природе ГЧП не может основываться лишь на единственной договорной модели, тем более что само партнерство строится на достаточно длительный срок - 30 лет и более. В проекте поправок к закону "О концессиях", разработанных Министерством экономического развития и торговли РФ, предполагается установить срок концессионных соглашений от 7 до 99 лет. В рамках таких длительных сроков должны быть разработаны механизмы, позволяющие адаптировать достигнутые ранее договоренности к изменениям внешних условий.

Сегодня у органов региональной власти, ставящих своей целью развитие объектов инфраструктуры, включая создание ЛЦ, появляется возможность включения этих проектов в виде региональных целевых программ в бюджетную систему региона и эффективное управление ими. До недавнего времени использование бюджетных средств для этих целей было достаточно проблематичным в силу архаичности сложившихся традиций и организации бюджетного процесса, которые существенно ограничивали возможности и институциональные стимулы повышения эффективности использования государственного финансирования для целей развития инфраструктуры региона.

Благодаря крупным структурным реформам в бюджетной сфере Российской Федерации в 90-х годах прошлого - начале 2000-х годов века нынешнего были созданы предпосылки для значительного продвижения в этой сфере. Так, в частности:

• был принят Бюджетный кодекс, устанавливающий основы бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации,
• завершился переход к казначейскому исполнению федерального бюджета
• была упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;
• были внедрены элементы среднесрочного планирования с распределением ресурсов по схеме «сверху — вниз» в рамках жестких бюджетных ограничений.

Следующим важным событием стало появление «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.», разработанной во исполнение бюджетных посланий Президента Российской федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, стало возможным целенаправленно использовать средства региональных бюджетов. Немаловажно и то, что отчитываться за использование региональных бюджетных средств по указанным проектам стало значительно проще. Во главу угла реформирования бюджетного процесса сегодня закладываются механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.

Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с выбранными приоритетами государственной (региональной) политики. Это должно отвечать, а в идеале - полностью совпадать, с целями региональных органов государственной власти в части развития инфраструктурных объектов той или иной территории.

Выбор модели реализации проектов создания (модернизации) объектов региональной инфраструктуры, к которым могут быть отнесены ЛЦ, в формате ГЧП в полной мере отвечает требованиям указанной Концепции реформирования бюджетного процесса.

Ключевая суть реформы состоит в изменении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» в пользу «управления результатами» путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и, в первую очередь, администраторов бюджетных средств, при условии формирования четких среднесрочных ориентиров.

Целевые ориентиры в программе формирования ЛЦ в формате ГЧП

Целевыми ориентирами в программе формирования ЛЦ в формате ГЧП могут быть:

• повышение качества внутри- и межрегионального транспортно-логистического обслуживания и приближение его к мировым стандартам;
• формирование эффективной системы управления региональным (межрегиональным) рынком транспортно-логистических услуг;
• применение современных интегрированных логистических технологий управления материальными и связанными с ними информационными и финансовыми потоками;
• решение социально-экономических задач развития региона за счет создания новых рабочих мест и увеличения поступлений в доходную часть регионального бюджета, обусловленных эффективным управлением ЛЦ;
• дальнейшее расширение экономических (внешнеэкономических) связей и привлечение инвестиций и партнеров для расширения деятельности ЛЦ.

В рамках «старой» концепции управления ресурсами («управление затратами») региональный бюджет формировался путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивал сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. Слабым звеном этого подхода являлось то, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не имели под собой достаточного обоснования, а управление региональным бюджетом сводилось, главным образом, к контролю соответствия фактических и плановых показателей. На этой базе формировать партнерские отношения частного бизнеса с органами государственной власти да еще на достаточно длительную перспективу было достаточно проблематичным.

Новая концепция «управления результатами» предусматривает формирование требований к региональному бюджету исходя из конкретных целей и планируемых результатов государственной (региональной) политики. Бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к функциям (видам деятельности, услугам), что как нельзя более четко стыкуется с тем, что закладывается, например, в проект создания РТЛС.

Кроме того, одним из ключевых требований Концепции является то, что в процессе бюджетного планирования основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках тех или иных бюджетных программ. В этом случае у администраторов бюджетных средств расширяется самостоятельность в решении ряда таких важных вопросов как:

• установление долгосрочных переходящих лимитов ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана (можно сказать, что, по существу, речь идет о бизнес-планировании приоритетных для региона проектов, за каждый из которых отвечает конкретный исполнитель).
• формирование общей суммы ассигнований на выполнение определенных программ (функций), детализация направлений, использование которых также осуществляется администратором бюджетных средств,
• создание стимулов для оптимизации (по выбранным критериям) использования необходимых ресурсов (материальных, финансовых, кадровых и т.п.).

Задачей первостепенной важности для региональных органов власти является обеспечение высокой эффективности управления экономикой региона. В этих условиях интегрирующим элементом стратегического развития многих регионов России могли бы сегодня стать ЛЦ, как инструменты согласованного использования региональных ресурсов в РТЛС. При этом условии реализуется системный подход к процессу стратегического планирования социально-экономической жизни региона. Это позволяет четко выделить инфраструктурные проекты, попавшие в сферу стратегических социально-экономических интересов региона, включая создание ЛЦ. Так, например, если в регионе уже осуществляется строительство участка автомобильной трассы, то его финансирование будет продолжено в рамках действующих бюджетных обязательств и соответствующим образом впоследствии оцениваться. А создание ЛЦ, как новый самостоятельный проект, будет финансироваться в рамках принимаемых обязательств. Применение указанного подхода позволит: