Роблемы правового регулирования лоббистской деятельности в условиях современного российского общества

    Отечественные СМИ изобилуют сообщениями о подкупах депутатов, в интернете можно найти прайс-листы на услуги народных избранников. Такие материалы стали предметом анализа социологов и политологов. Например, Л. Ильичева утверждает, что крупные отечественные корпорации затрачивают на взятки законодателям до 10% от прибыли, которую фирма планирует получить в случае успешного принятия выгодного закона.

    В 2006 году социологическим фондом «ИНДЕМ» было проведено исследование, в ходе которого выяснилось, что бизнесмены тратят 33,5 млрд. долларов в год на дачу взяток в органах власти, причем 55,4% от этой суммы приходится на органы исполнительной власти. Хотя, правда, сами лоббисты утверждают, что дача чиновнику денег в конверте, помимо того, что это незаконно, является примитивным и не всегда действенным способом решения проблемы. Лоббисты-профессионалы действуют более изящно: «Можно решать поставленные задачи более благородными способами. У каждого человека – свои слабости, надежды». Например, между чиновником и предприятием происходит своеобразный бартер – обмен услугами, нередко чиновникам предлагают долю ожидаемого дохода от предприятия или оплачивают отдых на фешенебельных курортах. Например, в газете «Ведомости» приводился случай, когда чиновнику в обмен на услуги предложили пройти дорогостоящие курсы повышения квалификации, и «он с удовольствием согласился и посещал эти курсы»⁴.

    В современной России прямое лоббирование интересов имеет место, но в небольшой степени. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Таким образом, лоббистская деятельность органически оказывается связанной с коррупцией (подтверждается гипотеза 1). 
 

2. Непрямые  формы лоббизма

    Важную  и неотъемлемую часть механизма лоббистской деятельности занимают непрямые формы лоббизма.

    Одним из типов непрямого лоббизма является образование в парламенте мощной группы давления в поддержку законопроекта, члены которой получили немалое денежное вознаграждение.

    В парламенте такими группами давления могут быть депутатские объединения, отдельные фракции или неформальные депутатские группы. Широко известно, что большая часть депутатского корпуса и членов Совета Федерации являются выходцами и, следовательно, лоббистами интересов экономических структур. Так, в результате исследования биографий депутатов Думы нынешнего созыва удалось выяснить, что 37,1% депутатов ранее работали на руководящих постах или являлись владельцами крупных и средних предприятий⁵.

    Лоббистскую деятельность также осуществляют организации, специально созданные для выполнения этой функции. Например, отделы по связям с органами государственной власти при крупных корпорациях и банках. Эти отделы являются организационными структурами, обеспечивающими разработку концепций и их реализацию по лоббистской деятельности в соответствующих органах государственной власти в интересах своих фирм.

    По  преимуществу в отделах по связям с органами власти работают бывшие сотрудники органов власти. Это явление может быть охарактеризовано как «обмен кадрами» между чиновничеством и бизнесом. Крупные чиновники после ухода в отставку очень часто приглашаются на работу в крупные компании на должности руководителей отделов по связям с органами власти или вице-президентов, выполняющих эти же функции. Обладая широкими связями, знакомствами и доскональными знаниями механизма принятия решений, такие люди становятся эффективными лоббистами интересов компании. Например, ради связей в высоких политических кругах на работу в «Газпром» приглашается бывший советник президента и вице-премьер В. Илюшин, в Альфа-банк – бывший вице-премьер О. Сысуев, в международную фармацевтическую корпорацию – бывший министр иностранных дел А. Козырев, в МонтажСпецБанк – бывший председатель Госснаба СССР Л. Воронин. В 2004 году бывший начальник экономического управления администрации президента А. Данилов-Данильян перешел на работу в банк «Губернский». После прихода известного чиновника банк смог существенно укрепить свои позиции и подняться в рейтинге российских банков на 61-ю позицию⁶.

    Не  только сами чиновники, но и их дети часто приглашаются на работу в коммерческие структуры. Известная фамилия и обширные связи детей чиновников помогают не только привлекать новых клиентов, но и облегчают взаимодействие компании с органами государственной власти.

    Особым  типом непрямого лоббизма является опосредованное воздействие на процесс принятия решений через СМИ. Использование СМИ в лоббистских целях зачастую является вспомогательным средством лоббистской кампании, направленным на тех депутатов или чиновников, которые не определились в своем «отношении» к предмету лоббирования и колеблются, какое решение принять⁷.

    Можно говорить о явлении олигархизации власти, то есть ситуации, когда имеет место тесное сращивание интересов крупного бизнеса и представителей органов государственной власти. Во властных структурах формируются «железные треугольники», то есть устанавливаются связи между депутатами (как правило, членами комитета соответствующего профиля), чиновниками отраслевого министерства и корпорациями. Если на повестке дня оказываются вопросы, затрагивающие интересы корпорации, то вся цепочка включается в работу по его решению. Таким образом, отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России (подтверждается гипотеза 2).

2. Правовое регулирование лоббистской деятельности

как механизма согласования интересов в различных

политических  системах 

1. Западный  опыт регулирования  лоббизма

    Несмотря на очевидное наличие лоббистской деятельности как механизма согласования интересов во многих политических системах, практика регулирования этого механизма различается. Мировое сообщество не выработало единого мнения относительно необходимости и полезности лоббистской деятельности и как следствие оптимальной возможности сохранения этой деятельности в рамках закона. Изучение западного опыта отношений групп интересов в целом и групп интересов бизнеса в частности с органами государственной власти может быть очень полезно не только для российских политологов, но и депутатов и чиновников, непосредственно вовлеченных в процесс принятия политических решений и, следовательно, являющихся объектом воздействия многочисленных групп давления. Несомненно, что слепое копирование западных норм, регулирующих лоббистскую деятельность за рубежом, не сможет оказать положительного воздействия на российскую действительность. Тем не менее, изучение принципов построения взаимоотношений групп давления и органов государственной власти может способствовать упорядочиванию лоббизма в России.

    Западный  опыт (речь, прежде всего, идет об опыте  европейских стран, а также США  и Канады) построения отношений групп  интересов и органов государственной власти позволяет выделить несколько моделей регулирования лоббистской деятельности⁸.

    Первая  модель характерна для стран, в которых  существует специальный закон о  лоббистской деятельности. Широко известно, что первый такой закон был принят в США в 1946 году и содержал в себе ряд требований к лоббистам. Среди этих требований: обязательная регистрация у клерка Палаты общин, опубликование финансовых отчетов, касающихся затрат на лоббизм, обнародование целей лоббистской кампании. В 1995 году закон был доработан. В частности, теперь его положения распространяются не только на законодательную, но и на исполнительную власть, более четко прописаны основные дефиниции, правила регистрации и предоставления отчетов о своей деятельности.

    Помимо  закона о раскрытии лоббистской деятельности, в США существует закон об обязательной регистрации агентств, действующих в интересах иностранных компаний.

    В 1988 году закон о лоббистской деятельности был принят в Канаде. Он, в частности, подразумевает обязательную регистрацию лоббистов и опубликование отчета об их деятельности.

    В настоящее время законы о лоббистской деятельности подготовлены к рассмотрению в таких странах, как Бразилия и Австралия.

    Вторая  модель характерна для стран, в которых  специальный, закон о лоббистской деятельности отсутствует, однако лоббизм признается неотъемлемой частью политического процесса и регулируется другими законодательными актами.

    Такая модель регулирования лоббистской деятельности существует во многих европейских странах. В частности, в Германии лоббизм регулируется такими законодательными актами, как «Регламент деятельности бундестага», «Регламент деятельности федерального правительства», «Единое положение о федеральных министерствах». Все эта акты позволяют группам интересов участвовать в качестве экспертов в подготовке законопроектов и административных актов, в открытых информационных заседаниях комитетов бундестага. «Кодекс поведения члена бундестага» не запрещает депутатам заниматься представительством интересов, но обязывает депутатов раскрывать свою заинтересованность в тех или иных решениях на заседаниях парламента и обнародовать свои связи с представителями групп интересов.

    Кроме того, в 1972 году было принято «Положение о регистрации союзов и их список подлежит обязательному обнародованию.

    В Великобритании также ведется реестр финансовых интересов членов парламента, заключенных договоров с консультационными и лоббистскими фирмами.

    Третья  модель работает в тех странах, где  лоббизм хотя и не признается фактом политической реальности, однако создан мощный и эффективный механизм воздействия групп интересов на процесс принятия политических решений. Речь идет о так называемой системе функционального представительства, в рамках которой группы интересов представлены в виде ассоциаций, имеющих право на постоянной основе участвовать в выработке политических решений. В скандинавских странах группам интересов отводится очень большая роль в выработке политического курса государства. В частности, в этих странах считается, что широкое участие корпораций в политическом процессе, их вхождение в комитеты, комиссии, экспертные группы может существенно демократизировать процесс принятия политических решений и «обратить его лицом» к конкретным интересам.

    На  политической арене общества действуют три главных агента, каждый со своим интересом – организации предпринимателей, организации наемного труда и государство, которое является арбитром взаимоотношений труда и капитала. Вопросы экономического характера, а также вопросы регулирования трудовых отношений решаются в одних случаях еще до поступления соответствующего законопроекта в парламент, а в других случаях законопроект обсуждается в соответствующих профильных комиссиях при непосредственном равноправном участии организованных групп интересов. И в том, и в другом случае процесс дальнейшего прохождения законопроекта и его утверждения правительством является более формальной процедурой. Эта практика остается неизменной даже притом, что формально правом законодательной инициативы обладает государство и вносит в парламент 99% всех рассматриваемых документов. Такая система включения основных групп интересов в процесс принятия политических решений получила название трипартизма.

    В полной мере трипартизм не реализован ни в одной стране мира, тем не менее, в европейских странах созданы институциональные механизмы аккумулирования и агрегирования интересов.

    Например, во Франции употребление термина  «лоббизм» запрещено, однако группы интересов могут включаться в политический процесс через Экономической и Социальный совет. Именно этот орган является «точкой доступа» для многих групп интересов, желающих повлиять на процесс приятия политических решений. Хотя решения совета формально носят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом и законопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах парламента.

    Четвертая модель характерна для стран, в которых  лоббизм не только не признается существующим де-факто, но и приравнивается к коррупции. К таким странам, в частности, относятся Италия и Индия.

    Несомненный интерес представляет опыт регулирования  лоббизма на уровне Европейского союза. Здесь преобладают мягкие формы  регулирования лоббизма наряду с  системой поощрения самоорганизации групп интересов. В 1997 году был принят Кодекс поведения лоббистов, предполагающий регистрацию групп давления. Однако положение об обязательной отчетности лоббистов принято не было. В том же году было создано Общество практикующих в европейских делах – зонтичная организация лоббистов, призванная способствовать прозрачности и легализации лоббистской деятельности в рамках ЕС.