по  порядку принятия решений: единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы решаются руководителем единолично (министерства, службы); коллегиальные органы, принимающие решения в подведомственной области коллегиально (Правительства Российской Федерации, правительства субъектов федерации);

      по  функциям, которые осуществляют органы исполнительной власти: основные, которые непосредственно выражают и осуществляют волю государства и принимают его от его имени обязательные к исполнению решения (правительство, министерства и т.д.) и; вспомогательные органы, которые обеспечивают деятельность основных и не наделены, как правило, юридически властными полномочиями.

     Они действуют при основных органах  внутри самой исполнительной власти и могут быть двух видов: консультативные и координационные.¹³

     Таким образом, органы исполнительной власти – это органы государственного управления, наделенные собственной компетенцией, выполняющие публичные функции, деятельность которых направлена на реализацию норм законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов.

2. Принципы построения  органов исполнительной  власти

     Система органов исполнительной власти в  Российской Федерации строится и  функционирует на основе конституционных принципов. Эти принципы вытекают из Конституции Российской Федерации.¹⁴

     Следует отметить, что вопрос о принципах  исполнительной власти не получил должного внимания в юридической литературе как в общетеоретических исследованиях, так и в отраслевых. Недостаток внимания к данной проблеме обусловлен следующими причинами:

     - отсутствием четко сформулированных  дефиниций «исполнительная власть»;  «органы исполнительной власти».

     - недостаточно четким нормативным  закреплением в Конституции Российской  Федерации статуса таких органов¹⁵.

     Принципы  функционирования исполнительной власти надлежит подразделить на общие и  специальные. Общие принципы пронизывают  деятельность всех ветвей власти, в  том числе и исполнительной. К  ним относятся законность, приоритет  прав и свобод человека и гражданина, гласность, единство системы государственной власти, федерализм. К частным, например, принцип единства системы исполнительной власти; сочетания централизации и децентрализации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий; принцип плановости.

Принципы  могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности. По данному вопросу  нет единой точки зрения среди  ученых-правоведов. Можно выделить сторонников

 «узкого» понимания принципов, считающих таковыми принципы, закрепленные в законе специальной нормой (например, Н.В. Беляев). Сторонники «широкого» их понимания считают, что принципы могут непосредственно закрепляться в специальной норме и косвенно — в нормах права (Н.В. Васильев, А.Н. Тарбагаев, Р.З. Лившиц, В. И. Никитинский).

     Поэтому в качестве позитивного надлежит отметить тот факт, что в Конституции Российской Федерации закреплен ряд принципов деятельности исполнительной власти. Именно Конституция Российской Федерации, прежде всего, организует государство. Закрепленные в ней принципы (обязательные установления) имеют определяющее значение для исполнительной власти Российской Федерации. Например, ст. 3 устанавливает принцип народовластия, ч. 3 ст. 5 — принцип федерализма, ч. 2 ст. 77 — принцип единства исполнительной власти. Более полное нормативное закрепление принципов исполнительной власти способствовало бы внесению конкретности и устойчивости в управленческую среду, позволило бы более четко представить ее структуру и функции.

     Именно  конституционные основы государственного строительства (прежде всего, народовластие, федерализм, суверенность Российской Федерации, ее целостность и единство, верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов, разделение при осуществлении единой власти по вертикали и горизонтали, разграничение предметов ведения), последовательно реализуемые на практике, призваны обеспечить целостность и стабильность системы органов исполнительной власти, правовые и организационные принципы ее функционирования¹⁶.

     В обобщенном виде систему принципов  построения и деятельности органов  исполнительной власти в Российской Федерации формируют:

     1) принцип системности; 2) принцип федерализма; 3) принцип взаимодействия и согласованного  функционирования органов исполнительной  власти вместе с органами законодательной  и судебной власти; 4) принцип законности; 5) принцип централизации и децентрализации функций; 6) принцип иерархии, подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 7) принцип дифференциации (разделения) и определения функций и полномочий; 8) принцип профессионализма и компетентности; 9) принцип гласности; 10) принцип наделения функциями и полномочиями путем делегирования одной подсистемой органов исполнительной власти другой ее подсистеме части своих полномочий; 11) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.

     Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

     а) федеральные органы исполнительной власти;

     б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

     В пределах ведения Российской Федерации  и полномочий Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются, прежде всего, на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов¹⁷. В главном концепция сводится к тому, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принятые по предметам ведения субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти.

     Федеральные органы исполнительной власти могут (но не обязательно) создавать свои территориальные  органы в субъектах Федерации  и назначать соответствующих  должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации соответствующих полномочий по предметам ведения Федерации - создания собственных территориальных подразделений и наделения этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.¹⁸

     Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями  федеральных органов власти. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий.¹⁹ Органы регулирования естественных монополий для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.

     Это не означает, однако, что органы государственной  власти субъектов Российской Федерации не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбежно раздувание системы органов государственной власти и формирование усложненного механизма увязки деятельности федеральных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения органов государственной власти субъектов Федерации отдельными функциями и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения федеральных органов власти либо их территориальных подразделений, это допустимо, если такая передача полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации.

     На  практике такая возможность предусматривается  как на уровне федерального законодательства, так и через договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обороны.

     Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Федерации полномочиями территориальных подразделений  федеральных органов предоставляется  и некоторыми договорами, заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации²⁰. Например, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чувашской Республики, Брянской, Вологодской, Ленинградской, Магаданской, Нижегородской областей и т.д.; Хабаровского края, Санкт-Петербурга закрепляется положение о том, что органы исполнительной власти данных субъектов РФ могут быть наделены функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений (агентств) федеральных органов исполнительной власти по соглашениям, заключенным органами исполнительной власти субъектов Федерации с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

     Федеративный характер накладывает определенные особенности на систему органов исполнительной власти, которая обладает лишь отдельными элементами централизации. По своему характеру данные элементы централизации имеют правовую, а не управленческую природу²¹.

     Согласно  ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В этих положениях обращают на себя внимание два обстоятельства.

     Первое - это приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в то время как согласно ст. 115 Конституции Российской Федерации постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации непосредственно в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. Второе обстоятельство, указывающее на определенную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по отношению к федеральной власти, - это невозможность приостановления действия актов по мотивам их нецелесообразности. ²²

     В юридической науке сложилось  неоднозначное мнение относительно того, насколько оправданно полномочие Президента Российской Федерации приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях признания федеративного устройства России. Так, А.Е. Козлов считает неоправданным предоставление Президенту Российской Федерации права приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. По его мнению, установление таких полномочий, скорее, дело конституционного правосудия.

     В мировой практике встречаются и  более значительные полномочия Президента - главы федеративного государства. Так, законодательные акты штата Индии могут быть отклонены Президентом, когда они резервируются на его усмотрение губернатором (ст. 201 Конституции Индии). К счастью в настоящее время переломлена ситуация когда положения Конституций и законов субъектов Российской Федерации вступали в противоречие с федеральным законодательством, и, соответственно деятельность местных органов власти строилась на таком законодательстве. Эпоха «парада суверенитетов» завершена.

     Принцип сочетания централизации и децентрализации  оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредотачиваться в руках федеральных органов и субъектов Российской Федерации в пределах, определенных законодательством²³. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации). В последнем случае соотношение централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами Российской Федерации.