Принципы построения органов исполнительной власти

     Особого внимания заслуживает структурирование самой исполнительной власти, определение  ее собственного предмета. Значительные сложности придется преодолеть при анализе и совершенствовании координационных и субординационных взаимосвязей. Важной проблемой, подлежащей глубокому анализу, является собственная организация исполнительной власти, рациональность ее структур, их специализация, координационные и субординационные взаимосвязи между ними. Элементы управления обнаруживаются в деятельности очень многих государственных и общественных органов. В то же время имеется целый ряд подсистем государственных органов, которые заняты исключительно реализацией функций и полномочий исполнительной власти.

     Здесь федеративное устройство в состоявшемся варианте и определенная автономность местного самоуправления создали исключительно  запутанную и громоздкую массу структур, соотносящихся с исполнительной властью. Федеральные органы имеют свои территориальные органы власти, органы субъектов Федерации - свою собственную структуру, по этому пути следуют даже органы местного самоуправления.⁷

     Функциональная  общность органов государственной  власти и их разновидностей - органов  законодательной, исполнительной и судебной власти предопределяется тем, что они вместе взятые (и каждая разновидность органов в отдельности) участвуют в осуществлении функций Российского государства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них участвует в выполнении указанных функций в определенном объеме и присущих ему формах. В целом же такое участие указанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

     Основной  Закон упрочил вертикаль исполнительной власти в рамках полномочий Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и  предметов совместного ведения федеральных властей и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции Российской Федерации). Законодательное закрепление единой системы исполнительной власти в этих сферах (ст. 77 Конституции РФ) ставит Правительство РФ во главу угла как орган, возглавляющий, объединяющий и координирующий деятельность всех исполнительных властных структур, отвечающий за состояние управления делами государства. Обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации на основе строгого соблюдения Конституции Российской Федерации, сочетания интересов Федерации и ее субъектов становится одной из первостепенных задач Правительства РФ. Рациональное выполнение исполнительно-распорядительных функций, исключение при этом дублирования и несогласованности, обеспечение постоянного контроля за исполнением правительственных решений, повышение персональной ответственности государственных служащих любого ранга за выполнение принятых решений являются главным содержательным критерием указанных нормативных актов⁸.

     В Российской Федерации выделение исполнительных органов в системе государственной власти связано с принципом разделения властей. Субъекты именно исполнительной власти призваны обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь, следовательно, также органами государственного управления. Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах. В пределах своей компетенции они издают правовые акты и обеспечивают их выполнение. Органы исполнительной власти существенно отличаются от органов других ветвей государственной власти.

     Прежде всего, орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм. Во-вторых, в нормативных актах до последнего времени к органам исполнительной власти относились образования, которые ими не являлись. Подобные образования имели в своем составе органы, выполняющие функции исполнительной власти, но в целом не являющиеся органами этой власти. Например, преобразованный Федеральный горный и промышленный надзор России - это сложная организационная система, а сам надзор - функция, но не орган исполнительной власти. Положения Конституции Российской Федерации относительно органов исполнительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных по значительному числу нормативно-правовых актов.

     В период, предшествовавший введению института Президента Российской Федерации и провозглашения в Конституции Российской Федерации 1993 года, органы государственного управления находились в жесткой зависимости от представительных органов государственной власти. Ведущие звенья этих органов (Советы Министров, министерства, государственные комитеты, исполкомы местных Советов) образовывались и упразднялись представительными органами, были подотчетным и подконтрольным им исполнительным аппаратом.

     Влияние судов общей юрисдикции и государственных  арбитражей на состояние законности в сфере государственного управления было незначительным, ограниченным узкой сферой подведомственных им дел и форм реагирования на ее нарушения.

     Затем шло расширение полномочий Президента Российской Федерации в области  организации и направления деятельности органов исполнительной власти, а также действовала тенденция усиления влияния судебной власти на законность в деятельности органов государственного управления и их должностных лиц⁹.

     Конституция Российской Федерации 1993 года существенно изменила ситуацию. Ослаблено прямое организационно-распорядительное влияние представительной власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента Российской Федерации и уполномоченных субъектов исполнительной власти, не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Издание правовых актов в пределах представленной компетенции - основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

     Органы  исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую  деятельность представительных органов (право законодательной инициативы Правительства Российской Федерации, право подписи и возвращения  на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное главам администраций краев, областей и других субъектов). Расширена подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражных судов, возникающих в сфере государственного управления, например, расширены основания для отмены указанными судами неправомерных актов органов исполнительной власти.

      Эффективная деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности  за результаты управленческого труда  обеспечивается благодаря наличию  у каждого органа управления определенной структуры, т. е. системы входящих в него структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений), выполняющих специфические функции и задачи управления и наделенных соответствующей компетенцией. Структурное подразделение органа управления обладает практически всеми чертами, присущими тому органу управления, частью которого оно является: нормативное установление необходимости или возможности формирования структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа управления, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования. Характер и объем полномочий структурного подразделения органа управления является самым существенным признаком, отличающим его от других структурных подразделений.

      Структурное подразделение подчиняется руководству  органа управления, в котором оно  создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы управления, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения.¹⁰

      Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему в соответствии с установленным в штатном расписании размером должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах. В штатное расписание могут вноситься соответствующие изменения, например, при так называемом «сокращении штатов».¹¹

      В положениях о федеральных органах  исполнительной власти используются также  термины «типовые структуры», «типовые штаты», «норматив штатной численности» органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству. Типовая структура — это документ, устанавливающий перечень необходимых в соответствующем органе или организации структурных подразделений с указанием их наименований (в некоторых случаях с указанием их основных задач и функций). Типовые штаты — это акт, включающий в себя нормы, которые определяют: количество государственных служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений органов, организаций, предприятий и учреждений; количественное соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции соответствующей организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники); количественное соотношение персонала управления и реального объема деятельности органа или организации. Установление типовых штатов характерно для многих однотипных государственных организаций, для структурных подразделений органов государственного управления, управлений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий и учреждений. Норматив штатной численности — это документ, устанавливающий предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих органов и организаций.  

      Конституция Российской Федерации, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, не дает их полного перечня; неясны конституционные термины «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти. Ликвидация этих пробелов позволила бы на уровне субъектов Федерации разработать и внедрить различные модели их управленческих органов; при этом законы и положения о всех звеньях управления обязательно должны включать в себя все элементы их правового статуса: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы.

      Со  своей стороны, действующие нормативные  акты (указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты) предполагают наличие целостной системы органов исполнительной власти (например, федеральные органы исполнительной власти: Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры России, иные органы).

      В Российской Федерации создано множество  органов исполнительной власти, различающихся  по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, по роли и масштабу деятельности, по сферам и отраслям управления, по порядку принятия решений, по способу образования, по характеру компетенции, в связи с чем представляется важным вопрос классификации этих органов.¹²

     Органы  исполнительной власти весьма разнообразны и отличаются друг от друга по видам и сферам деятельности, объему и характеру компетенции и т.д. В учебной литературе их принято классифицировать:

      по  уровню функционирования, обусловленному федеральным устройством России и территориальным масштабам деятельности: федеральные (Правительство Российской Федерации, федеральные министерства); региональные (представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, командующие военными округами и т.д.); органы исполнительной власти субъектов федерации (правительства, губернаторы и т.д.);

      по  порядку образования: избираемые (президенты, главы администраций субъектов федерации); образуемые в соответствии с указами Президента РФ, глав администраций субъектов федерации и т.д. (министерства, службы);

      по  объему и характеру  компетенции: органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления и решающие все вопросы на определенной территории (Правительство Российской Федерации, губернаторы, Правительства субъектов федерации и т.д.); органы отраслевой компетенции, ведающие отдельными отраслями управления (министерства); специальной компетенции, осуществляющие контрольные и надзорные функции (надзоры); органы внутриотраслевой компетенции, осуществляющие управление определенной сферы деятельности в рамках отрасли;