Международные организации в мировой политике

                                         Глава 10

               Международные организации в мировой политике

     Общая характеристика международных  организаций.

     Международные организации – один из основных типов акторов мировой политики после государств. Прообразы современных международных организаций возникли задолго до нашего времени. Это Пелопонесский союз греческих городов-государств 6-4 вв. до н.э., Ганзейский союз северных немецких городов в позднем средневековье, масонские ложи. Первой международной организацией современного типа считают возникшую в 1815 г. Центральную комиссию по судоходству на Рейне. Цель деятельности комиссии уже тогда отражала роль международных организаций как специфического типа международных акторов – координация деятельности ее участников в достижении конкретных целей.

     На  протяжении XIX  - первой половины ХХ вв. число международных организаций  неуклонно росло. В этот период возникли такие известные  структуры как Международный комитет Красного Креста и Лига Наций. Однако только с середины ХХ в. начинается по истине бурный рост числа международных организаций и их превращение в важное действующее лицо на международной арене. Во многом это связано с созданием такой многофункциональной и разветвленной структурой как ООН, включающей в свой состав множество «дочерних» подсистем. Другой причиной можно назвать нарастающую взаимозависимость государств и национальных обществ, стимулирующую их к объединению с целью координации своей деятельности в экономической, социальной, гуманитарной, в меньшей степени – военно-политической - областях. Интернационализация международной жизни стала важнейшей причиной роста численности и значимости международных организаций в современной мировой политике.

     Международные организации классифицируются по нескольким признакам – характеру членства (межправительственные и неправительственные), географическому измерению (глобальные, региональные, субрегиональные), функциональному измерению (общей компетенции, или многофункциональные, и специальной компетенции). Наиболее фундаментальной основой классификации международных организаций является характер членства¹.

       Важнейшими признаками межправительственных организаций (МПО) является то, что они создаются правительствами государств на основе межгосударственного договора. В настоящее время насчитывается около 300 МПО, среди которых, ООН, Европейский Союз, НАТО, ОПЕК, АСЕАН, МВФ, ВТО, СНГ  и другие.

       Неправительственные организации  (НПО) возникают не на основе  договора между государствами, а путем объединения физических и/или юридических лиц, деятельность которых осуществляется вне рамок официальной внешней политики государств. НПО на порядок больше, чем МПО, что может свидетельствовать о росте социализации международных отношений. По сути, НПО представляют собой совершенно отличное от МПО явление международной жизни. Они могут рассматриваться как элементы формирующегося глобального гражданского общества в противоположность фрагментированному сообществу государств. Назвать даже приблизительно численность НПО представляется затруднительным не только по причине их многочисленности, но и потому что среди экспертов существуют разногласия по поводу того, относить ли к НПО транснациональные корпорации (ТНК), а также международные террористические организации. На наш взгляд, наиболее убедительна точка зрения, в соответствии с которой к неправительственным организациям не относятся структуры, ставящие своей целью извлечение прибыли, а также структуры, действующие вне рамок международного права. Исходя из этого, к НПО относится приблизительно 6000 организаций. Среди них – Гринпис, Международная амнистия,  Международный комитет Красного Креста (МККК), Международный олимпийский комитет (МОК), Римский клуб, Врачи без границ, Международная амнистия и многие другие.

     Значение  МНО в мировой политике несравненно  больше, чем НПО по той причине, что их членами являются государства  – основные авторы на международной  арене. Впрочем, именно в этой связи  мера самостоятельности МНО –  вопрос достаточно спорный и традиционно являющийся предметом дебатов среди аналитиков.

     С точки зрения школы политического реализма международные организации полезны и влиятельны лишь в той мере, в какой это соответствует интересам государств-членов этих организаций. Это мнение образно отражено в метафоре известного американского политолога Ст.Хоффманна, сравнивавшего международные организации с зеркалом, лишь отражающем палитру государственных интересов.  Иными словами, сторонники реалистической парадигмы полагают, что межправительственные организации «производят» лишь то, что «вкладывают» в них государства-члены, и не способны генерировать никакой импульс, выходящий за пределы внешней политики последних.

       Напротив, сторонники школы транснационализма считают, что со временем МПО превзойдут  государства по степени влияния на международную жизнь. Они подчеркивают, что в результате деятельности межправительственных организаций возникает новое качество, не сводимое лишь к сумме внешнеполитических импульсов стран-членов. Именно по этому пути, считают они, будет происходить преобразование всей системы международных отношений, ее трансформация из арены установления баланса интересов в механизм выявления и решения глобальных проблем человечества.  В отечественной политической науке существует мнение, что уже сейчас Организация экономического развития и сотрудничества (ОЭСР), Всемирная торговая организация (ВТО), Всемирный банк и МВФ, Лондонский и Парижские клубы кредиторов, НАТО и другие международные организации нередко играют более важную роль, чем отдельные государства.

     На  наш взгляд, ближе к реальности сбалансированная точка зрения либерального институционализма, который видит в деятельности МПО не столько отражение, сколько продолжение интересов государств. Под влиянием глобальных изменений в международной жизни постепенно трансформируются сами национально-государственные интересы. У государств возникают потребности в координации своей деятельности, в том или ином виде помощи со стороны коллективных структур международных отношений (кредитовании или миротворческом посредничестве), наконец, в получении технико-экономической, финансовой и иной информации, аккумулируемой в этих структурах. Сегодня государство, претендующее на какое-либо влияние в мировой политике, не может обойтись без участия в международных организациях. Правда, в разных сферах международной жизни роль МПО различна. Наиболее значима она в экономической и социальной сферах, наименее – в области безопасности.

     Далее мы рассмотрим деятельность ООН –  ведущей глобальной МПО, Евросоюза – одной из влиятельных региональных МПО и неправительственных организаций.

     Организация Объединенных Наций

     ООН – глобальная межправительственная многофункциональная международная организация.  Была создана в 1945 г., сразу после окончания Второй мировой войны. Впрочем, подготовка к ее созданию началась еще во время войны.  Три лидера антигитлеровской коалиции – И.Сталин (СССР), Ф.Рузвельт (США) и У.Черчилль (Великобритания) вели переговоры о целях и принципах организации, главной задачей которой должно было стать недопущение повторения войны, подобной Второй мировой. С точки зрения предпосылок создания ООН это симптоматично. После всех предшествовавших крупнейших войн также предпринимались попытки создания международных структур по их противодействию – Священный Союз после наполеоновских войн в начале XIX в. и Лига Наций после Первой мировой войны. И хотя ни одна из этих двух организаций не достигла своей цели, в 1945 г. человечество опять обратилось  к попытке воспрепятствовать новой мировой войне посредством создания соответствующей международной структуры.

     Дополнительными предпосылками создания ООН явился негативный опыт Великой Депрессии  межвоенного периода, сопровождавшейся жесткой протекционистской политикой и разрывом международных экономических связей. Великая Депрессия нанесла огромный ущерб экономикам развитых стран мира в условиях, когда международное разделение труда и потребность в экономическом кооперировании объективно нарастали. Следствием явилось создание в структуре ООН таких организаций как МВФ и Всемирный банк, представлявшим собой попытку регулирования международной финансовой сферы.

     Структура ООН сложная и многоуровневая². Уставом ООН учреждены шесть главных органов Организации Объединенных Наций: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Секретариат, Совет по опеке, Международный Суд. Однако структура ООН значительно шире. ООН является центром решения проблем, с которым сталкивается все человечество. Эта деятельность осуществляется совместными усилиями более 30 организаций, составляющих систему Организации Объединенных Наций. Она охватывает около двух десятков специализированных учреждений (например, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры – ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения – ВОЗ, Продовольственная и сельскохозяйственная организация  - ФАО, Международная организация труда – МОТ,  Международный валютный фонд - МВФ, группа Всемирного банка и другие). Кроме того, ООН включает в себя несколько программ и такие специализированные фонды, как Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Программа развития ООН (ПРООН), Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев и другие. Наконец, структура ООН включает и ряд так называемых связанных с ней органов – МАГАТЭ, ВТО и другие.

     Генеральная Ассамблея. Уникальность Генассамблеи ООН состоит в том, что ее членами являются все суверенные государства мира (около двухсот³). Нечленов ООН в современном мире можно пересчитать по пальцам. Это Тайвань, Ватикан и некоторые другие государствоподобные структуры. При принятии решений применяется принцип «одна страна – один голос», что означает: все страны независимо от их политического веса в мире имеют равные правовые возможности. В настоящее время в ООН численно преобладают страны третьего мира, что зачастую создает сложности развитым государствам проводить выгодные для них решения. Напротив, в 1950-е гг., до начала процесса деколонизации, Генассамблея, как правило, принимала решения в пользу стран Запада. Уязвимой стороной Генассамблеи является то, что ее резолюции не носят обязывающего характера для государств – членов. Это резолюции или декларации рекомендательной силы, роль которых состоит, прежде всего, в постановке международной проблемы, хотя на их основе могут в последствии формироваться международные договоры обязывающего характера.

     Совет Безопасности. СБ – единственная структура в мировой политике, наделенная по Уставу ООН правом принимать решения, обязательные для всех стран мира (что, впрочем, не означает, что это правило не нарушается). Поэтому СБ ООН иногда сравнивают с мировым правительством, что, конечно, неверно, поскольку мир состоит из суверенных, значит – независимых, государств, а СБ фактически не имеет действенных механизмов для наказания нарушителей его постановлений. Тем не менее, такие полномочия СБ позволяют говорить о большей «авторитарности» ООН по сравнению с Лигой Наций, в рамках которой Совет Лиги (более узкая структура) пользовался рекомендательными полномочиями, а обязательные решения принимала общая Ассамблея. Такие видоизменения в полномочиях ООН по сравнению с Лигой Наций были предприняты  создателями ООН в связи с неудачами, которые Лига потерпела в борьбе против милитаризма и нарастания военной угрозы в 1930-е гг. не в последнюю очередь из-за своей чрезмерной «демократичности». Впрочем, изменение полномочий структурных подразделений ООН не помогли предотвратить холодную войну и ряд серьезных локальных международных кризисов.

     Структура СБ состоит из 5 постоянных членов (СССР/Россия, США, Великобритания, Франция, КНР) и 10 непостоянных членов, представляющих разные континенты и регионы планеты и меняющихся каждые два года. Особой привилегией постоянных членов является право «вето», что означает – при принятии решений в СБ не достаточно большинства голосов (9 членов), ни один из постоянных членов не должен выступить против (наложить «вето»).  Принцип «вето» парализовал еще деятельность Лиги Наций, откуда он и перекочевал в ООН, где имеет такие же  негативные последствия. Тем не менее отказываться от него ни один из постоянных членов СБ не желает, поскольку это может поставить под угрозу его национальные интересы при принятии коллективных решений.

     Международный Суд, дислоцированный в Гааге (Нидерланды), является главным судебным органом ООН. К сожалению, исходя из функций и полномочий Международного Суда, можно констатировать его крайне низкую эффективность как правовой инстанции, если сравнивать его с внутригосударственными судами. Во-первых, в Международный суд могут обращаться только государства (протокол о частных лицах не вступил в силу). Во-вторых, это делают по собственному усмотрению только те государства, которые признают юрисдикцию Суда, а таких на сегодняшний день меньше половины в мире. В-третьих, решения Суда могут игнорироваться, поскольку принуждающими механизмами он не располагает. Все эти изъяны в деятельности Международного Суда связаны в коренными отличиями международных отношений от внутриобщественных, то есть с главенствующим в международных отношениях принципом суверенитета, не допускающим верховной власти над государствами.  В результате, оказываясь в противоправной ситуации, сильные государства используют собственные средства давления на «обидчика», а слабые ищут протекцию у сильных или мирятся с ситуацией. За все время существования  (с 1946 г.) Международный Суд рассмотрел менее сотни дел.

       Генеральный секретарь - главное административное лицо в ООН. Работа Генерального секретаря предусматривает регулярные консультации с мировыми лидерами и другими авторитетными лицами, участие в работе сессий различных органов ООН, поездки по странам с целью координации усилий по укреплению мира. Несмотря на важность функций Генерального секретаря, стоит отметить его сугубо административную, а не политическую роль. Косвенным подтверждением этого является тот факт, что никогда еще Генеральный секретарь не был гражданином влиятельной державы мира. Нынешним Генеральным секретарем ООН является Пан Ги Мун (Южная Корея). Его предшественниками на этом посту были (последовательно с момента образования ООН): Трюгве Ли (Норвегия), Даг Хаммаршельд (Швеция), У Тан (Бирма, ныне Мьянма), Курт Вальдхайм (Австрия), Хавьер Перес де Куэльяр (Перу), Бутрос Бутрос-Гали (Египет), Кофи Аннан (Гана). Даг Хаммаршельд погиб в авиакатастрофе в Африке в 1961 г., что совпало с его попытками активного участия в политике колониальных держав в этом регионе.