Лоббизм в России

При этом представляется, что специальный закон о лоббистской деятельности, помимо традиционных для подобного рода нормативных правовых актов вопросов, таких как субъекты лоббистской деятельности, объекты лоббистской деятельности, формы лоббистской деятельности, должен также отразить следующие вопросы: возможности контроля за деятельностью лоббистов и источниками их финансирования; порядок регистрации лоббистских групп; реализация принципа публичной открытости и повышения прозрачности лоббистской деятельности; регламентировать «кодекс поведения» лоббистов.

Следует согласиться с мнением, что переход к цивилизованной легальной модели лоббизма предполагает последовательное развитие демократии, институтов гражданского общества, повышения уровня доверия между всеми участками социальных взаимодействий, установление в стране диктатуры закона, т.е. создание сильного правового государства, способного как противостоять давлению ограниченных групп интересов, так и выполнить взятые на себя обязательства.

В российских условиях отсутствие закона о лоббистской деятельности снижает возможности общества контролировать лоббизм, устранять его негативные стороны. В немалой степени российскому обществу свойствен криминальный лоббизм. Базой лоббирования служат различные интересы: национальные, региональные, культурные, экологические и т. п., преломляющиеся в экономическом, политическом интересе.   Существующий фактически в России лоббизм также нуждается в цивилизованном отношении к нему государства и общественности, что со всей очевидностью делает необходимым вопрос его правовой легитимации.

Российский лоббизм, существуя достаточно открыто на протяжении вот уже более десятилетия, постоянно трансформируется. Наблюдаемые изменения и динамизм позволяют выделить следующие наиболее существенные этапы и тенденции его развития: поступательная плюрализация лоббизма; усиление регионального лоббирования; значительная подверженность палат Федерального Собрания давлению со стороны Администрации Президента РФ и правительства; фаворитизм и усиление бюрократически-административных методов в законотворческом процессе, вызванные отсутствием реальных правовых механизмов согласования групповых интересов. Некоторые группы интересов, имеющие доступ к президентским и правительственным структурам, получили возможность противопоставить свои корпоративные интересы общественным.

В настоящее время в России сохраняется преобладание отрицательного отношения общественного мнения к лоббизму, закулисная политика, встречные услуги, теневое влияние, «телефонное право», комплектование аппарата «своими людьми» и проч. Эти и подобные явления, характерные для лоббизма, дают основание для ассоциации его с взятками, коррупцией, преступными группировками и т. п.      Лоббированием занимаются и официальные структуры власти. Так, в Администрации Президента РФ было создано управление по взаимодействию с депутатами Федерального Собрания — фактически «президентские лоббисты». Заметен процесс развития и укрепления новых «групп интересов» в период президентских и думских выборов. Даже судебная власть становится объектом пристального внимания ведущих «групп интересов».

В последнее время появляются политики, способные занять высшие должности в государственных органах власти и добиваться популярности независимо от их принадлежности к какому - либо клану. Как следствие, возникла потребность в таких лоббистских образованиях, как «клиентелы» — конгломераты структур, поддерживающих и группирующихся вокруг какого-либо политика, точнее, должностного лица.

Все сильнее проявляется тенденция использования лоббистами Масс-медиа в целях рекламы и борьбы «компроматов».

Весьма основательным, распространенным и эффективным стал лоббизм деловых кругов России, что свидетельствует об их выходе на уровень реализации политических функций и участия в решении государственных задач. Технология формирования решения включает в себя такие фазы, как изучение проблемы, анализ исходной информации, оценка альтернатив и выбор оптимального варианта. Лоббистская структура повторяет эту же технологию, но с другой точки зрения и с другой целью. В отличие от западных классических аналогов, российский лоббизм сосредоточен, преимущественно, на правительственных структурах и других органах исполнительной власти и в меньшей степени влияет на парламент. Такое положение предопределено многими обстоятельствами и, прежде всего, тем, что практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контролируется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно

весомее и важнее закона.

В лоббировании исполнительных органов власти используются также такие элементы технологии, как воздействие на процесс кадровых назначений, перемещений, политическая поддержка ведомств, давление через совещательные комитеты, выступления на слушаниях в регулирующих

агентствах и др.

В условиях демократизации общества расширяется политико-правовое пространство, а вместе с ним — и возможности существования открытого лоббизма. Политические технологии, в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической системы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере. Они включают тактику, т. е. приемы достижения локального немедленного кратковременного результата, и стратегию — получение глубинного длительного эффекта. Использование тех или иных политических технологий

способствует эффективности политического управления, регулированию политических процессов, устойчивости политической системы и всего политического пространства.

Особенно важен процесс становления лоббизма как формального института политической жизни общества. Здесь необходимо учитывать границы и координаты взаимодействия государства и предпринимательских кругов, проблемы государственного протекционизма. 

2. 2.Проблемы  и  перспективы  развития  института  лоббизма  в  России

Однако не всегда лоббирование носит позитивный характер. В условиях активного становления частного права, процесс лоббирования нормативных правовых актов усиливается, особенно это заметно при формировании отраслевого законодательства. Чаще всего это связано с тем, что лидеры и активные участники преступных сообществ оказывают негативное влияние на жизненно важные отрасли экономики и финансово-банковские структуры, создают значительные теневые капиталы, вторгаются в деятельность государственных властных структур, лоббируя свои интересы в законодательных, исполнительных и управленческих структурах, обеспечивая принятие выгодных для себя решений.

Актуальной задачей до сих пор остаются проблемы перевода анонимного (теневого) лоббизма в оптимальный институт лоббирования. И это достаточно важно, учитывая тот факт, что «значение лоббизма как демократического института законотворчества, по сути, означает постоянную легализованную корректировку законодательной деятельности в соответствии с динамикой и структурой интересов гражданского общества. В результате в поле зрения законодателей должны попадать не все частные или групповые интересы, а только те из них, которые обрели общественную значимость».

Отсутствие цивилизованной лоббистской деятельности обусловлено практически полным отсутствием опыта парламентской деятельности у наших законодателей, а также существующей практикой правительственного лоббизма, за которым стоят определённые группы давления на принятие парламентом Российской Федерации того или иного закона. Отсутствие законодательной базы для лоббистской деятельности объясняется самим конституционным устройством российской политической системы, при которой исполнительная власть занимает более выгодные и решающие позиции, нежели представительная. Это приводит к тому, что различные группы давления могут лоббировать принятие тех или иных государственных

решений только через систему исполнительной власти, тем самым способствуя усилению её и без того сильной позиции.

Создание цивилизованного лоббирования позволит предпринимательским структурам, профессиональным союзам, некоммерческим организациям строить свои взаимоотношения с властью на гласной основе. Также, по мнению Е.Б. Тихомирова, законодательно отрегулированное правовое поле лоббизма обеспечит цивилизованное продвижение не только их интересов. В значительной степени оно будет содействовать продвижению в структуры власти интересов отдельных граждан и их объединений по общественным интересам7.

Но может возникнуть следующая проблема. Она состоит в том, что часто не делается различия между понятиями «цивилизованный лоббизм» и «коррупция». Вместе с тем, с позиции государственного управления, различие между ними заключается в наличии при лоббировании жёсткой, установленной законом процедуры принятия решений, обеспечивающей свободное участие в ней заинтересованных сторон на конкурсной основе. В этом случае круг сторон, занятых в подготовке решения, расширяется до необходимого количества, что позволяет в полной мере учесть существующие в обществе интересы и позиции. Коррупция, наоборот, не только резко сужает количество лиц, участвующих в выработке решения, но и определяет их набор случайным образом, что обусловливает несоответствие значительной части принимаемых решений общественным устремлениям.

Не менее  важной  проблемой  современной  России  является  высокая  степень  монополизма. Среди всего множества типов монополизма наименее изученным остаётся институциональный, который выражается в доминировании определённых социально-экономических интересов посредством контроля за самими «правилами игры», по которым осуществляются взаимодействия. Одной из форм институционального монополизма является политический монополизм, который  формируется в институтах власти. Соответственно, его субъектами выступают органы законодательной, исполнительной, судебной власти. Политический монополизм проявляется и в институтах самоуправления, определяющих локальные отношения власть – подчинение и существующих на уровне конкретной местности или конкретных социальных групп.

  Сплочённая в единую вертикаль система законодательной, исполнительной и судебной властей образует базу для «узкокорпоративного» бизнеса. Указанная система укрепляется местным самоуправлением, монополией на традиционные СМИ и демонстрирует неизбежное управленческое бессилие и абсолютную безответственность за результаты деятельности. Способность прийти во власть (то, что в политически более развитом английском языке именуется «politic») никак не подкрепляется способностью не только к разумному, но даже и подчас к минимально осмысленному управлению страной. Последствия такого политического монополизма всегда плачевны.

  Проследив всю цепочку «лоббизм–коррупция – монополизм», вывод можно сделать следующий. Все три рассмотренных явления – взаимовлияемые. И если в бизнесе их ещё можно обособить, то в политике – это нереально: степень её монополизированности всегда будет являться признаком вовлечённости  и в лоббизм, и в коррупцию. При этом необходимо провести замену существующих социальных привычек и институтов, включая политический монополизм и преемственность власти. Безусловно, это потребует постепенного и неуклонного кадрового обновления всего бюрократического корпуса, наличия и привлечения людей, способных принимать сложные и адекватные публично-властные решения в свободно развивающемся обществе.        Лоббизм практически дополняет институциональную систему демократического представительства, позволяя группам интересов, не имеющим другой возможности, участвовать в принятии государственных решений или в обход легитимных процедур ускорять его.

Задача цивилизованного лоббизма — постоянная корректировка деятельности органов власти  в соответствии с динамикой интересов важнейших групп и корпораций, определяющих экономическое развитие страны. Тем самым обеспечивается гибкое взаимодействие, взаимоприспособление властей и гражданского общества, когда в выигрыше должны оказаться обе стороны. В то же время лоббизм служит реализации групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти.  Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.

Уровень лоббирования предпринимателями своих интересов зависит от их принадлежности к двум основным группам: крупным или средним и малым представителям бизнеса. Естественно, что более агрессивно в этом отношении действуют первые, вторая группа (средние и малые предприниматели) в данной сфере самостоятельной активности не проявляет либо ограничивается лоббированием на местном уровне.

С другой стороны, нельзя не отметить то, что эта категория бизнеса для отстаивания своих интересов использует ресурс различных предпринимательских объединений, достаточно энергично включаясь в их деятельность.

Соперничество интересов различных групп, корпораций, бизнесменов надо рассматривать как процесс выработки некоего баланса политических сил, действующих в рамках демократически регулируемой конкуренции.  Государство при этом держит нейтралитет, осуществляя роль арбитра, обеспечивая примирение, взаимное приспособление всех соперничающих групп.

Обусловленный групповой природой общества, корпоративизмом, лоббизм, в свою очередь, динамизируется в зависимости от связей с государством, политикой.

Свое отражение эта взаимозависимость находит в теории отношений государства и бизнеса, его политической и социальной ответственности, в концепциях и опыте социального партнерства.

  Лоббирование интересов бизнеса находится в тесной взаимосвязи с тем, что общество стремится осуществлять контроль за сферой бизнеса в целях минимизации ущерба, наносимого предпринимательством социальной и природной среде. Общество, осуществляя внешний контроль, заинтересовано в том, чтобы создать такой климат, такую среду для бизнеса, в которой его социальная ответственность становится выгодной. Наличие социальной и политической ответственности корпораций не только допустимо, но и важно для самого бизнеса: предприятия и организации морально ответственны за непосредственные и опосредованные результаты, прежде всего, своего труда.        Теории социально-политической ответственности бизнеса и примыкающие к ним теории преследуют, в конечном счете, одни и те же цели:  укрепление позиций крупного капитала в системе политической власти;  усиление влияния транснациональных корпораций в современных условиях. Утверждению отношений сотрудничества, а отсюда и трансформации лоббизма способствует практика социального партнерства, опирающаяся на четко отлаженный механизм взаимодействия участников производственного и политического процесса: трудящихся, предпринимателей и государства. Эффективность такого механизма в гражданском обществе основывается на целесообразном распределении прав и ответственности сторон за выработку и реализацию социально-экономической политики, за ее последствия.      Признание и легитимация лоббизма предполагают ответственность организаций, предприятий, специализирующихся на лоббистской деятельности, и их профессиональных представителей. Законодательно важно предусмотреть материальную, административную, уголовную и иную ответственность при осуществлении представления тех или иных интересов. Предпринимательство и связанный с ним лоббизм не могут быть свободными ни от деловой этики, ни от морали. Законодательные и этические предпосылки могут помочь очистить лоббизм от противоправных, коррупционных действий, оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности при выработке и осуществлении государственных решений.