1. Система ландрата (Landratsverfassung - земли Рейнланд-Пфальц и Саар)

      Главой  исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.

      В земле Баден-Вюртемберг та же система  используется с некоторыми вариациями. Ландрат, являющийся главой исполнительной власти, избирается районным собранием на 8 лет; он также является председателем районного собрания. При этом Министерство внутренних дел земли участвует в отборе кандидатов: собрание предлагает Министерству список из трех кандидатур и лишь после его утверждения приступает к голосованию. Заместитель ландрата является государственным чиновником и назначается правительством земли с согласия ландрата. Сам ландрат является чиновником района.

      2. Южногерманская система (Suddeutsche Kreistagsverfassubg Бавария, восточные земли)

      Ландрат - глава исполнительной власти, избираемый населением путем всеобщих прямых выборов  сроком на 6 лет. Он является чиновником района и председателем собрания.

      3. Система директора (Direktorialverfassung - Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия)

      Главой  исполнительной власти является директор района (Oberkreisdirektor), избираемый собранием  сроком на 10 или 12 лет. В Вестфалии  избранный собранием директор утверждается правительством земли. В этих землях существует также должность ландрата - это председатель собрания, не обладающий исполнительными полномочиями.

2.3 Города-государства

      Три территориальных образования - агломерации  Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют  одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства (Stadtstaaten). В случае с Бременом территория земли и общины совпадает лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами.

3. Компетенции органов местного самоуправления

      Немецкие  юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ:

• собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции;
• обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом;
• делегированные полномочия.

И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Фактически список обязательных полномочий настолько велик, что лишь у самых крупных сообществ остаются возможности для дополнительной деятельности - т.е., практического и безусловного осуществления принципа общей компетенции. С учетом этой незначительности собственных добровольных полномочий, можно с определенностью сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование возможно, в большинстве земель, лишь органам самоуправления района или города в ранге района. В некоторых землях государственные полномочия могут быть делегированы городам с населением более 20-30 тысяч человек.

      Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.  

      В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более  эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества (совместного управления, по официальной  терминологии), нашедших применение почти на всей территории ФРГ.

      Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют  статуса юридического лица. С целью  совместной деятельности общины могут  формировать рабочие сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в т.ч. бургомистр) от каждой общины.

      Публично-правовое соглашение (offentlich-rechtlicher Vertrag) опирается  на договор, заключенный между несколькими  общинами. В рамках договора часть  полномочий может быть делегирована одной из общин другими, с передачей  соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами.

      Объединение общин (Zwerkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).

      Сообщество  общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Amter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, но сообществу может быть делегировано общинами-участниками значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией и его деятельность опирается на администрацию одной из общин-участниц.

      Объединение города и округи (Nachbarschaftsverbande) формируется, как правило, законодательным путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях).

      В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообществами. Так, в Баден-Вюртемберге  существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра  нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связяны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.

      В той же земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений (Regionalverbande), членами которых являются районы. В задачи региональных объединений входит планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель. Решения, принимаемые органами объединения обязательны для районов и общин, находящихся на их территории. Территориальные образования с аналогичными, ограниченными полномчиями существуют и в других землях: их деятельность организована также, как в Баден-Вюртемберге и в некоторых соседних землях (Landschaftsverbande в Северном Рейне-Вестфалии и Landeswohlfahrtsverbande в Гессене); в Баварии и Рейнланд-Пфальце эти региональные структуры (Bezirksverbande) управляются выборными собраниями, со своими исполнительными органами. В этом случае полномочия органов власти третьего уровня могут быть расширены: некоторые специализированные клиники, учебные заведения, отдельные вопросы дорожного и жилищного строительства и т.д.

4. Прямое государственное управление и контроль за органами местного самоуправления

      Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем организации государственной (земельной) администрации является район: на уровне общин государственная администрация отсутствует. Главой государственной администрации в районе является глава исполнительной власти района - ландрат или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация (landratsamt) одновременно выполняет функции государственной администрации и администрации района как местного сообщества. Нормативные акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа районной администрации проявляется в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности являются, как правило, государственными служащими, и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими района и оплачиваются районом как территориальным сообществом.

      Во  всех землях существуют также управленческие округа (Regierungsbezirke), возглавляемые окружным управляющим (Regierungsprasident). Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония). Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией (Regierungsprasidium). В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в масштабах округа.

      Как на уровне района, так и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующим министерствам. Их деятельность координируется, на подотчетной им территории, окружным управляющим и ландратом (районным директором). Ландрат, в свою очередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственного управления.

      Контроль  за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей  компетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются и специальные контрольные органы. В большинстве случаев, однако, контроль за законностью действий общин осуществляет районная администрация, подотчетная ландрату, а контроль за деятельностью районов как самоуправляющихся сообществ - окружная администрация.

      Контроль  за законностью не является постоянным: контрольные проверки нормативных  актов осуществляются по мере того, как в орган контроля поступает  информация, относящаяся к проблематичной легальности того или иного решения. Процедура контрольных и санкционирующих мероприятий строго регламентируется законами земли; однако во всех землях присутствуют общие этапы процедуры:

      - порицание - первая мера, которую  может (в некоторых землях - обязан) применить орган контроля при принятии незаконного решения. В этом случае орган самоуправления, принявший решение, должен официально ответить, согласен ли он на отмену решения (в этом случае конфликт исчерпан при отсутствии нарушений уголовного или финансового характера), или настаивает на нем - в последнем случае обязательна подробная аргументация;

      - в случае, если аргументы органа  самоуправления не убеждают орган  контроля в законности принятого  решения, последний официально  требует отмены незаконного решения  либо - при необходимости - принятия противоположного решения. При этом указывается срок, в который меры должны быть приняты;

      - в случае невыполнения органом  самоуправления решения контрольного  органа, последний сам принимает  необходимое решение, выполняемое  как решение органа самоуправления;

      - наконец, в крайних ситуациях  орган контроля может отправить  в отставку главу исполнительной  власти (в некоторых землях - распустить  представительный орган) и назначить  уполномоченного, который будет  осуществлять все функции органа  самоуправления до назначаемых тут же внеочередных выборов.

      Действия  органа административного контроля могут быть обжалованы в административном суде. На практике, однако, вся процедура  контроля крайне редко заходит дальше первого этапа. Немецкие авторы связывают это как с непостоянностью, ситуативностью контроля, так и с высоким профессионализмом муниципальных служащих, отвечающих за подготовку решений.  

      Наряду  с контролем законности существует и так называемый профессиональный контроль (Fachaufsicht), осуществляемый теми же органами. Он распространяется лишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной властью и опирается на такие критерии как целесообразность, рациональность, соответстие государственной политике в данной сфере. Этот контроль может осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты решений, т.е. носить предварительный характер. Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа и вправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять или отменять их.