Реформы местного самоуправления

3.Организация местного самоуправления в советский период.

Следует отметить, что отношение к земскому и городскому самоуправлению в начале существования советской власти было положительным. В декабре 1917г. был создан Наркомат по делам самоуправления, который просуществовал до марта 1918г. После заключения Брестского мира и выхода левых эсеров из состава советского правительства, в знак протеста, Наркомат был упразднен.

Начался период ликвидации земства и городского самоуправления, который закончился к лету 1918г. Этот процесс был вполне закономерным, так как земство и городское самоуправление предусматривали децентрализацию власти, экономическую независимость, а идеи социализма опирались на диктатуру пролетариата, т.е. централизованное управление страной.

Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года. В соответствии с этим циркуляром роспуску подлежали городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства власти на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Советы действовали под контролем Коммунистической партии и являлись органами государственной власти.

Конституционное закрепление системы местных советов произошло в Конституции РСФСР 1918 г., которая закрепила систему местных органов государственной власти, включая областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, а также избираемые ими исполкомы. В этот период городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов - на основе многоступенчатых выборов.

В 1920-1923 гг. местному самоуправлению были переданы вопросы местного хозяйства, а именно: землеустройство, часть промышленности (позднее она стала называться промышленностью подведомственной местным советам), водоснабжение и водоотведение, транспортное обслуживание населения, благоустройство и ряд других вопросов.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г.- Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Этот период можно охарактеризовать как период позитивного развития местного самоуправления. Хорошее развитие получила муниципальная наука, ярким представителем которой был профессор Л.А.Велихов.

В период ускоренной индустриализации (1927-1928 гг.) многие положительные моменты в местном самоуправлении были забыты. В городах и сельских поселениях практически ликвидировали все местное самоуправление. Вместо сельских волостей и уездов были созданы крупные районы. Все эти меры были необходимы дляусиления вертикали управления и более жесткой централизации власти. Конституция СССР 1936 г. закрепила все изменения. Этой же конституцией была отменена система съездов Советов, местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами, и избирались тайным голосованием, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права непосредственно населением.

Основополагающим принципом в деятельности системы Советов являлся демократический централизм, который допускал самостоятельность и инициативу местных органов власти. Однако существующая система государственной власти, руководящая роль Коммунистической партии не допускали никакой самостоятельности и инициативы снизу, а предполагали жесткое подчинение нижестоящей власти вышестоящей.

В системе Советов вышестоящие, осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов, нижестоящие Советы были обязаны исполнять решения вышестоящих Советов, те же в свою очередь могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, исполкомы местных Советов. Состав исполкомов избирался и утверждался на сессия местных Советов. Депутаты избирались в состав исполкомов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов решались наиболее важные вопросы, заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;

б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах;

в) контроль над деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

Первым практическим шагом реформирования государственного местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему, стало принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.

Данный Закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17)

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Сонетов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, которые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распорядительными органами.

Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную администрацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. I, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях — федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских, то они входят в систему местного самоуправления.

Местные Советы как органы местного самоуправления мало сумели себя проявить. Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились и инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много на себя брать исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом. В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП. Однако местным Советам не удалось стать действительно реальными органами местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. Почти везде были избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако в тот период не был решен вопрос формирования финансово-экономической основы органов местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги па пути утверждения в России принципиально новых начал организации управления на местном уровне, существенно отличающихся от тех, что были свойственны советской организации власти. В то же время следует признать, что попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не изменяя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

4.Место и роль местных органов власти в советском государстве.

Как оценивают историки, юристы, политологи «советский период развития и функционирования местного самоуправления в России? По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны: -во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство; -во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов); -в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху - изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

Весьма развернутую итоговую картину рисует А. Н. Буров. По его мнению, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:

1. Возникновение «советской» системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности «трудящихся масс», их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».

2. Однако в противовес доктринальной коммунистической утопии реальная практика большевизма пошла по пути конституирования политической системы тоталитаризма с его всеохватывающим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жесткой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

3. Упраздненный «буржуазный» принцип  разделения властей был заменен  принципом единства власти, который  на поверку обернулся диктатом  партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).

4. В рамках целостной политической  системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.

5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-по-литического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.