Приватизация муниципальной собственности

     Введение.

     В современной научной литературе приватизацию рассматривают в организационно-техническом, экономическом, юридическом и других аспектах.

     Приватизация  в качестве особого вида управленческой деятельности представляет собой совокупность взаимосвязанных и целенаправленных действий субъектов по передаче и  получению в частную собственность  объектов государственной и муниципальной  собственности. И эта деятельность осуществляется по решению и при  непосредственном участии специальных  органов государства и муниципальных  образований в установленных  законами порядке и формах.

       Экономическое и юридическое  понимание собственности не совпадают.  В экономическом понимании смена  собственника происходит с момента  фактического перехода под контроль  частных лиц государственного  имущества. А с юридической  точки зрения первостепенное  значение придается с момента  смены субъекта права собственности.  Таким образом, центральное значение  для понимания приватизации как  социально-экономического процесса  имеет проблема собственности,  являющаяся основой любой системы  хозяйства.

     В западной экономической литературе принято различать широкое и  узкое понимание приватизации. В  странах с развитой рыночной экономикой при рассмотрении приватизации объектом выступает та или иная сфера деятельности по производству товаров или услуг. Предметом же обсуждения является перенос  ответственности за обеспечение  производства этих благ от государства  к частному сектору.

     В узком смысле под приватизацией  понимают полную или частичную передачу частному лицу (юридическому или физическому) права собственности на капитал  определенного государственного предприятия.          
 

     Основные  проблемы приватизации муниципальной собственности.

       Одной из особых, присущих только  публично-правовым образованиям, форм  распоряжения имуществом является  его приватизация. Согласно ст. 217 ГК РФ, имущество, находящееся  в государственной или муниципальной  собственности, может быть передано  его собственником в собственность  граждан и юридических лиц  в порядке, предусмотренном законами  о приватизации государственного  и муниципального имущества.

     Под приватизацией  муниципального имущества (от лат. privatus - частный)  понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных  образований, в собственность физических и (или) юридических лиц, самостоятельно осуществляемое органами местного самоуправления. Стоимость отчуждаемого  муниципального имущества, выставляемого на торги, определяется Федеральным Законом от 29.07.1998 №135-ФЗ (ред. от 03.12.2011) « Об оценочной деятельности в РФ»"¹.           

     Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности местного самоуправления, определяется соответственно органами местного самоуправления самостоятельно. В данных вопросах органы местного самоуправления действуют самостоятельно, руководствуясь гражданским законодательством и по своему усмотрению, точнее к выгоде муниципального образования.   

     Это следует из того, что вопросы регулирования, приобретения и прекращения права муниципальной собственности, относятся к гражданскому законодательству, то есть, к предмету ведения Российской Федерации. Соответственно, субъекты Российской Федерации не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности, т.к. сами муниципальные образования регулируют порядок и условия приватизации своего имущества не в результате наделения их соответствующими государственными полномочиями, а по праву собственника муниципального имущества².

     Разработку  программы приватизации муниципального имущества должна обеспечивать администрация  муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования, по решению представительного органа местного самоуправления может быть создан орган по управлению муниципальным  имуществом, который и должен в  этом случае разработать перечень подлежащего  приватизации муниципального имущества  с указанием способов его приватизации и обоснованием такого выбора.

     Говоря  о приватизации, необходимо определить действительное состояние муниципального имущества в настоящее время. Современные реалии указывают на экономическую "дистрофию" местного самоуправления, при которой, по мнению  Президента РФ Д.А. Медведева, муниципальное  имущество превратилось  "в  пародию, когда финансовых средств  местного самоуправления хватает лишь для обеспечения самих чиновников³".                               

     Аналогичного  мнения придерживается ряд юристов, например И.А. Огнева и М.В. Чеишвили, считая, что  в действительности, муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они  должны были бы иметь, и вынуждены "выпрашивать" субсидии либо у федерального правительства, либо у правительства субъектов Федерации, а это ведет к вторжению органов государственной власти в полномочия муниципалитетов, что, по-существу, приводит к реставрации системы советского образца⁴.

     Одной из причин создавшегося  положения  можно считать принятие  Указа  Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. N 232 "О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР"⁵, позволившего наиболее доходной части государственного имущества перейти в частную собственность, а не в муниципальную, т.е. на формирование имущества местного самоуправления существенное негативное влияние оказала так называемая "малая" приватизация⁶. В результате – приватизация "по-российски" помешала созданию самодостаточной муниципальной собственности.

     В настоящее время проблема правового  регулирования отношений, связанных  с муниципальной собственностью, является весьма актуальной для позитивного  права, теории и правоприменительной  практики. Нормы российского законодательства, устанавливающие особенности права  муниципальной собственности, не носят  системного характера и содержат целый ряд пробелов и коллизий, что создает значительные сложности  при их применении. Серьезной проблемой  для создания адекватного позитивно-правового  регулирования процесса приватизации муниципальной собственности, после  вступления в силу введенных Федеральным  законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации"⁷ (далее Закон о местном самоуправлении) норм, установивших "закрытый" перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований,  является практически полное отсутствие теоретических исследований в данной сфере. Совершенствуя законодательство, регулирующее отношения собственности публично правовых образований, необходимо учитывать то, что муниципальное имущество – это экономическая основа местного самоуправления, института защиты интересов населения. Имущество местного самоуправления предназначено для несения, прежде всего, социального бремени, на его основе система местного самоуправления  должна открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои проблемы.

     В некоторых случаях, органам местного самоуправления поневоле приходиться  осуществлять приватизацию, исключительно  вследствие запрета на нахождение в  муниципальной собственности определенного  вида имущества, введенного Законом  о местном самоуправлении. Такое  положение ограничивает возможности  местного самоуправления по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов  местных бюджетов, а также созданию условий для развития малого и  среднего бизнеса.

     Учитывая, что предприятия  малого и среднего бизнеса не располагают необходимыми финансовыми ресурсами для участия  в приватизации муниципального имущества  на общих основаниях, такая  "вынужденная" приватизация может повлечь их ликвидацию, а это не просто прекращение производственной или иной предпринимательской деятельности - это серьезный удар по обеспечению  занятости местного населения.                                 Несмотря на то, что в некоторых  случаях, органы местного самоуправления, при всей своей самостоятельности, обязаны строго следовать закону в отношении находящегося в муниципальной  собственности имущества,  необходимо учитывать, что приватизация приводит к сокращению муниципальной собственности  в целом, при этом, не принося существенных, а тем более долгосрочных экономических  выгод муниципальному образованию.

     Запрет  на передачу публичной собственности  индивидуальным, частным лицам применяется  с момента появления государственных  образований, когда возникла проблема обособления публичной собственности, как института экономической  независимости и политического  суверенитета.   Если обратиться к римскому праву, то  в отношении  публичного имущества, необходимого для  исполнения государством своих функций или находящегося в общественном пользовании, устанавливался запрет на его передачу  в собственность римских граждан⁸.   Данное правило необходимо применять не только для защиты целостности публичной собственности, но и для развития частного предпринимательства. Если предприниматель не может приобрести публичную собственность, необходимую для развития собственного дела, ему приходиться ее создавать. Как следствие – увеличение товарооборота, развитие производства, занятость населения.

     Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и Закон  о местном самоуправлении дают только гарантированное право участия  муниципальных образований в  гражданском обороте, но не обеспечивают обязательное (императивное) закрепление  за ними необходимого минимума материальных ресурсов. Поскольку гражданский  оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут  лишь независимые, самостоятельные  товаровладельцы, имеющие собственное  имущество. Соответственно муниципальные  образования должны иметь свое, независимое  от притязаний Российской Федерации  и ее субъектов, обособленное имущество, которым они будут отвечать перед  своими кредиторами (контрагентами).

     Можно утверждать,  что законодатель, принимая   Закон о местном самоуправлении, не учел объективное имущественное  положение многих муниципальных  образований, в которых единственным внебюджетным источником поступления  средств, является возможность использования  имущества, которое не попало в ранее  указанный перечень.

     Учитывая  современное положение дел в  экономике, необходимо, чтобы указанный  перечень муниципального имущества  носил не закрытый, а рекомендательный характер. При этом возможно обязать  муниципальные образования  передавать имущество, находящееся у них  в собственности, но не входящее в означенный перечень, в доверительное управление, а не приватизировать его или безвозмездно передавать Российской Федерации или субъектам РФ. С сожалением можно утверждать, что правовой институт доверительной собственности недостаточно разработан и вследствие этого недостаточно применяем на практике, по отношению к муниципальному имуществу.  Экономически развитым странам присуща тенденция развития законодательства о доверительной собственности. Это объясняется гибкостью данного гражданского института, его приспособляемостью к изменяющимся, в процессе существования траста, интересам  участников доверительной собственности, повышению эффективности управления трастом вследствие использования новых возможностей инвестирования и привлечения профессионалов к управлению имуществом, при сохранении в качестве основных принципов соответствия траста целям, поставленных его учредителем и соблюдения их интересов⁹.  

     О необходимости развития гражданского правового института доверительного управления имуществом публично-правовых образований говорил в своем выступлении 8 февраля 2008 года на расширенном заседании Государственного Совета "О стратегии развития России до 2020 года" В.В. Путин. Он отметил: "Частная компания, мотивированная на результат, зачастую лучше справится с управлением, чем чиновник, не всегда имеющий даже представление о том, что по-настоящему является эффективным управлением и что такое результат¹⁰".

     Помимо  этого следует заметить, что муниципальные  образования не спешат передавать свое имущество в чью бы то ни было собственность и в своих правоустанавливающих документах придерживаются нейтральных  формулировок, прямо не обязывающих  приватизировать муниципальное  имущество или  передавать его  Российской Федерации или ее субъектам¹¹.