Правовые основы местного самоуправления

Подзаконные нормативные акты принимаются для  обеспечения выполнения норм Конституции  РФ и Федеральных законов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления.

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно  нормативно-правовыми  актами муниципального права, но и посредством  широкого круга Федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» является основой для муниципального избирательного права и т.д

Значительное  запаздывание мер  правового обеспечения  местного самоуправления, несмотря на вступившие в действие Федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (1 сентября 1995 года). “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”.  (4 декабря 1996 года). Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в РФ ” (16 января 1998 года) и подписанный 25 сентября 1997 года Президентом РФ Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ ”, правовое поле в области местного самоуправления остается далеко не заполненным как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне муниципальных образований. В частности, Федеральный закон о финансовых основах местного самоуправления и обеспечении федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления не получил развития в федеральном бюджетном и налоговом законодательстве, законы о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, о землях городских и сельских поселений, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями РФ и субъектов РФ, о государственных минимальных социальных стандартах, об установлении порядка судебной защиты прав местного самоуправления, об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и др., небыли приняты. Иначе говоря, на федеральном уровне имеем пока лишь некоторые гарантии в институциональном плане, федеральные же гарантии. Центральной проблемой выступает решение о доходных источниках местного самоуправления: или эти доходы будут иметь регулируемыми органами государственной власти субъектов Федерации источники поступлений посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере, или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники. Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ ”, при всех его слабостях, является несомненным фактом позитивного движения. Без закрепления указанных в законе финансовых основ местного самоуправления, в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, вряд ли можно рассчитывать на реальное их осуществление.[3] Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуальная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, это субъекты публичного права, активно воздействующие  на сферы материального воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и обладают адекватными инструментами такого воздействия. В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются в публично-правовых (властных) полномочиях. Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные” органы. Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решение в пользу последнего варианта соответствует необходимость разработки методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой стороны, отсутствие фактического контроля и реальной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с правовой ответственности как с точки зрения организации публичного управления в государственном сообществе людей  так и с точки зрения организации самого муниципального управления приводит к произволу в управлении. Необходимо точно и строго развести контрольные полномочия в сферах деятельности местного самоуправления: надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления всегда остается в руках надзорных органов государства, контроль их деятельности с точки зрения как законности, но, прежде всего, - целесообразности - следует отнести к сфере ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования.  Функцию население осуществляет как непосредственно, так и посредством формируемых им специальных органов местного самоуправления, не совпадающих ни с представительным органом местного самоуправления ни с выборным главой муниципального образования. [3]  

4. Нормативные правовые  акты субъектов  РФ. 

На  федеральном уровне закрепляются принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, конкретные организационно-правовые формы, содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, т.е. самостоятельно субъектом РФ с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей, отражаются в нормативно-правовых актах конституции, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации. Нормативные правовые акты субъектов РФ также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. К ним относятся Конституции республик в составе РФ, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы. Законы субъектов РФ подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся:

Законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

Закон о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;

Закон об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

Закон о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления;

Закон о местном референдуме;

Закон о собраниях граждан;

Закон о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью;

Закон о территориальном общественном самоуправлении.

В большинстве субъектов  РФ основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах. [8] В развитие и для исполнения законов субъектов РФ исполнительные органы государственной власти субъектов РФ принимают подзаконные акты о местном самоуправлении, которые подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов РФ , в силу того, что законы обладают высшей юридической силой. Существует одноуровневая, многоуровневая концепция территориальной организации местного самоуправления. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно. [5] Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов. На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. К предметам законодательства субъектов Федерации относятся:

  · организация  и деятельность  местного самоуправления  в соответствии  с федеральным  законодательством; 

· порядок образования, объединения, преобразования и упразднения  муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

· порядок регистрации  уставов муниципальных  образований;

· порядок проведения муниципальных выборов;

· проведение местных  референдумов;

· осуществление права  местного самоуправления на законодательную  инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

· порядок объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную  собственность;

· межбюджетные отношения  между бюджетами субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований;

· установление нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности;

· установление минимальных  государственных  социальных стандартов;

· обеспечение сбалансированности минимальных местных  бюджетов;

· наделение органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

· муниципальная служба (в  соответствии с федеральным  законом);

· административные правонарушения по вопросам, связанным  с осуществлением местного самоуправления;

· плата за использование  природных ресурсов на территории муниципального образования.  

5. Нормативные правовые  акты, принимаемые  в системе местного  самоуправления. 

В системе местного самоуправления принимаются  нормативные правовые акты, входящие в  единую систему правовой основы местного самоуправления. К ним относятся:

1.решения местных референдумов, обладающие высшей юридической силой по отношению к другим нормативно правовым актам местного самоуправления;

2.уставы муниципальных образований;

3.решения собраний (сходов) граждан;

4.решения представительных органов местного самоуправления;

5.решения исполнительных органов местного самоуправления;

6.постановления должностных лиц местного самоуправления.

Правовые  акты местного самоуправления делятся: нормативные и ненормативные (индивидуальные)

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. В соответствии со ст.15 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

  Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.д. Все эти решения принимаются только коллегиально. Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издаёт постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения. Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. В случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст.22). Статья 44 соответствующего закона гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий. Важной проблемой является отсутствие опыта работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 8), законы субъектов РФ о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов. Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) лишь указывает на то, что устав муниципального образования самостоятельно разрабатывается муниципальным образованием. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты РФ вправе сделать самостоятельный выбор в определении субъектов устава муниципального образования. Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов РФ о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания разработчиков. Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением. В субъектах РФ и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В муниципальных образованиях приняты гражданами на местных референдумах. Такой подход в большей степени повышать интерес граждан к законотворческому процессу, к организации управления территорией. Порядок принятия уставов муниципальных образований предусмотрен также в самих уставах ряда муниципальных образований. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленным законом субъекта РФ. Такая норма закреплена в статье 8 части 3 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Ряд законов предусматривает, что устав подлежит регистрации в органах юстиции субъекта РФ. Другие предоставляют такое право законодательным либо исполнительным органам государственной власти. Для регистрации устава муниципального образования законы субъектов РФ предусматривает определенный перечень необходимых документов. Документы подаются на государственную регистрацию в течение одного месяца со дня принятия устава муниципального образования. Изменения и дополнения в уставах муниципальных образовании подлежат государственной регистрации в том порядке, что и государственная регистрация самих уставов. При внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований регистрационный сбор не взимается. Органы местного самоуправления муниципальных образований включается в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Законодательство РФ и субъектов РФ о местном самоуправлении предъявляет определенные требования к содержанию и структуре устава муниципального образования. В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 8) в уставе муниципального образования указывают:

1) границы и состав  территории муниципального  образования; 

2) вопросы местного  значения, относящиеся  к ведению муниципального  образования; 

3) формы, порядок  и гарантии непосредственного  участия населения  в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок  формирования органов  местного самоуправления;

5) наименование и  полномочия выборных, других органов  местного самоуправления  и должностных  лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия  и вступления в  силу нормативных  правовых актов  органов местного  самоуправления;

8) основания и виды  ответственности  органов местного  самоуправления и  должностных лиц  местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения  недоверия населением  или досрочного  прекращения полномочий  выборных органов  местного самоуправления  и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные  гарантии депутатов,  членов других  выборных органов  местного самоуправления, выборных должностных  лиц местного самоуправления, основания и порядок  прекращения их  полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок  организации муниципальной  службы;

13) экономическая и  финансовая основа  осуществления местного  самоуправления, общий  порядок владения, пользования и  распоряжения муниципальной  собственностью;

14) вопросы организуй  местного самоуправления, обусловленные компактным  проживанием на  территории муниципального  образования национальных  групп, общностей,  коренных народов,  казачества с учетом  исторических и  иных местных традиций.

В законе изложен открытый перечень требований к уставу в расчете на то, что субъекты РФ дополнят этот перечень, если появится такая необходимость. Законы субъектов РФ развивают положения указанной статьи Федерального закона. В ряде законов устанавливается порядок разработки, внесения, принятия и регистрации устава муниципального образования, порядок внесения в него изменений и дополнений; наименование муниципального образования, историко-культурные особенности данного поселения, схема управления данного поселения и т. д. В уставах муниципального образования нередко предусматриваются задачи и цели устава, его место в системе нормативных правовых актов, численность и состав населения, принципы местного самоуправления, порядок формирования муниципальной собственности и другие вопросы. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских поселений, своего рода местной (муниципальной) конституцией. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов, сложившихся традиций местного населения, причем население муниципального образования непосредственно участвует в принятии устава. Разработка и принятие устава производятся на основе полной самостоятельности и независимости от государственных органов. Устав муниципального образования носит всеобъемлющий характер, так как закрепляет и регулирует отношения не в какой-то одной области, а во всех остальных сферах местного сообщества. При этом положения устава не являются исчерпывающими, они могут быть основой дальнейшей разработки других местных нормативно-правовых актов, по отношению к которым устав муниципального образования обладает высшей юридической силой. [8]