Понятие и сущность муниципального права

Ни Конституция, ни Федеральный закон не определяют объем государственных полномочий, которые могут предоставляться  органам местного самоуправления. Прямо  не установлено, должна ли при этом соблюдаться территориальная юрисдикция органов местного самоуправления или  допустимо распространение сферы  их действия на другие муниципальные  образования. Федеральный закон  или закон субъекта федерации, предоставляющий  государственные полномочия органам  местного самоуправления, вправе решать, каким конкретно органам передать государственные полномочия - находящимся  на соответствующей территории или  нет, имеющим общую или специальную  компетенцию. Вопрос определения того или иного органа, которому передаются государственные полномочия, не является вопросом права. Это вопрос целесообразности, политической или технико-управленческой. Действующее право допускает  возможность любого решения, если оно  не нарушает распределения компетенции  между государством и местным  самоуправлением и не вторгается в исключительную компетенцию местного самоуправления.

Кроме того, следует  особо подчеркнуть, что сами муниципальные  образования могут определять свою компетенцию: они вправе принимать  к своему рассмотрению вопросы, не исключенные  из их ведения и не отнесенные к  компетенции иных муниципальных  образований и органов государственной  власти. Следовательно, компетенция  местного самоуправления может определяться и по остаточному принципу.

4. Формы осуществления  местного самоуправления.

Формы прямого  волеизъявления граждан (формы непосредственной демократии)

Органы местного самоуправления (в формах представительной демократии)

Формы прямого  волеизъявления граждан

(формы непосредственной  демократии)

Формами прямого  волеизъявления граждан (формами непосредственной демократии) федеральным законодательством  названы:

местный референдум;

муниципальные выборы;

собрание (сход) граждан;

народная правотворческая  инициатива;

обращения граждан  в органы местного самоуправления;

территориальное общественное самоуправление.

1. Местный референдум - это голосование граждан, проживающих  на территории соответствующего  муниципального образования, по  наиболее важным вопросам местного  значения. В подавляющем большинстве  субъектов Российской Федерации  приняты законы о местных референдумах, в которых приводится примерный  перечень вопросов, которые могут  быть вынесены на местный референдум. К ним отнесены, в частности:  устав муниципального образования,  изменение границ муниципального  образования, формы осуществления  местного самоуправления, структура  муниципальных органов, планы  и программы развития территории.

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" предписывает, что решение  о проведении местного референдума  должно приниматься представительным органом местного самоуправления как  по собственной инициативе, так и  по требованию населения. Законы субъектов  Российской Федерации уточняют: инициатива населения оформляется инициативной группой с определенным числом членов, которая обращается в орган местного самоуправления с ходатайством о  своей регистрации; в случае получения  свидетельства о регистрации  инициативная группа собирает подписи  в поддержку инициативы проведения местного референдума. В нормативных  правовых актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных  образований предусматривается  разное количество подписей, необходимых  для принятия решения о проведении референдума - от 5% жителей в Астрахани  и Омске до 25 % в Воронежской  области. Представительный орган местного самоуправления обязан назначить референдум, если в документах и при сборе  подписей не были нарушены законы и  устав муниципального образования.

Граждане участвуют  в голосовании по вопросу, вынесенному  на местный референдум, непосредственно  и на добровольной основе. Голосование  является тайным, какое-либо воздействие  на свободное волеизъявление граждан  не допускается.

Местные референдумы  могут проводится как для решения, так и для обсуждения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местного самоуправления. В связи с этим выделяются обязательные и консультативные референдумы. Результатом проведения обязательного референдума является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений. Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по важнейшим вопросам местной жизни. Как указано в законе Ивановской области "О местном референдуме в Ивановской области" 1996 г., результаты, полученные при проведении консультативного референдума, не носят обязательного характера и учитываются органами и должностными лицами местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов.

2. Муниципальные  выборы - демократический способ формирования органов местного самоуправления. Непосредственно гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципального образования, избираются депутаты представительного органа местного самоуправления. Во многих субъектах Российской Федерации непосредственно местным населением избираются также главы местного самоуправления. В ряде регионов России главы муниципальных образований избираются представительными органами местного самоуправления.

3. Народная правотворческая  инициатива - право граждан муниципального  образования разработать проект  нормативного правового акта  по вопросам местного значения  и внести его на рассмотрение  в органы местного самоуправления, а также обязанность соответствующего  органа местного самоуправления  рассмотреть такой проект на  открытом заседании с участием  представителей населения и официально  опубликовать (обнародовать) результаты  рассмотрения. Это новая для России  форма прямой демократии, которая  не предусматривалась прежним  законодательством о местных  советах и была впервые закреплена  Федеральным законом "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации". Фактически она означает  право определенной группы граждан  выступить с проектом муниципального  нормативного правового акта.

Право народной правотворческой инициативы должно быть закреплено в уставе муниципального образования. Процедура осуществления  этого права граждан не унифицирована. Но обычно допускается, во-первых, внесение подготовленного проекта нормативного правового акта на рассмотрение схода  или собрания граждан данного  муниципального образования, а во-вторых - сбор подписей граждан в поддержку  предложений о принятии нормативного правового акта и представление  подписных листов в орган местного самоуправления.

4. Территориальное  общественное самоуправление представляет  собой самоорганизацию граждан  по месту их жительства на части территории муниципального образования (на территориях микрорайонов, кварталов, улиц и др.). Формами территориального общественного самоуправления могут выступать общие собрания (сходы), опросы населения, органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов). Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются администрацией по предложению жителей и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Органы  местного самоуправления (в  формах представительной демократии).

Важнейшее место  в системе муниципального права  занимает правовое регулирование организации  и деятельности органов местного самоуправления.

Систему органов  местного самоуправления составляют:

1. Представительные  органы местного самоуправления - собрания представителей местного  населения. Они избираются непосредственно  гражданами, проживающими на территории  муниципального образования. Этот  орган может иметь различные  названия, определяемые в уставе  муниципального образования, - дума, совет, муниципальное собрание  и т.п.

Число членов таких  представительных органов в настоящее  время колеблется от 4 в сельской местности до нескольких десятков человек  в городах. Срок полномочий муниципальных  советов также различен. Федеральный  закон "Об основных гарантиях избирательных  прав" устанавливает лишь максимальную продолжительность работы представительного  органа одного созыва - пять лет. В большинстве  субъектов Российской Федерации  представительные органы местного самоуправления избираются на четыре года, хотя нередки  и менее продолжительные сроки. Срок полномочий члена выборного органа местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет.

Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" определяет полномочия местного самоуправления, которые вправе осуществлять только представительные органы. К  ним отнесены, прежде всего, нормотворческие, финансовые, бюджетные и контрольные  полномочия, такие как:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом  муниципального образования;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

установление  порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Федеральное законодательство допускает возможность осуществления  полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. В таких случаях представительный орган может не избираться.

2. Глава муниципального  образования - выборное должностное  лицо, возглавляющее деятельность  по осуществлению местного самоуправления  на территории муниципального  образования. Обычно глава муниципального  образования руководит местной  администрацией, но может быть  наделен и правом председательствовать на заседаниях представительного органа.

Предусматривается два возможных варианта избрания главы муниципального образования: непосредственно населением или  представительным органом местного самоуправления. Вопросы самого существования  такой должности, выборов главы  муниципального образования, его наименования (староста, мэр, глава города, глава  района и т.д.), а также сроков полномочий решаются муниципальным образованием: либо в уставе, либо представительным органом, либо населением на референдуме.

Глава муниципального образования подотчетен населению  и представительному органу местного самоуправления, должен строить свою деятельность с соблюдением принципов  законности, единоначалия, ответственности.

3. Администрация  муниципального образования осуществляет  управленческую деятельность и  объединяет специализированные  исполнительные органы - комитеты, департаменты, отделы, управления. Так, в большинстве  муниципальных образований создаются  отраслевые исполнительные органы, такие как отдел образования,  отдел здравоохранения. Администрация  работает под руководством главы  муниципального образования либо  главы местной администрации  и в соответствии с положениями  об органах исполнительной власти  муниципального образования, утверждаемыми  либо главой муниципального образования,  либо представительным органом.

Следует иметь  в виду, что федеральное законодательство указывает два вида органов местного самоуправления: 1) органы, формирующиеся  на основе выборов, и 2) органы, формирующиеся  невыборным путем - в результате назначения, делегирования, кооптирования и  т.д. Статьи 14, 15 и 16 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации  и Европейской Хартией местного самоуправления устанавливают, что  выборные органы обязательны. Однако не определяется точно, какие конкретно  выборные муниципальные органы следует  создать. В частности, допускается возможность выборов иных должностных лиц, помимо главы муниципального образования. Теоретически такими иными должностными лицами могут стать, по усмотрению муниципального образования, заместители главы администрации, руководители административных подразделений, например, отделов социальной защиты населения.

5. Гарантии местного  самоуправления.

Гарантии местного самоуправления включают, с одной  стороны, условия, обеспечивающие реализацию правомочий местного самоуправления, а с другой - систему средств, обеспечивающих их защиту.

Наибольшее значение и большую юридическую силу имеют  конституционные гарантии местного самоуправления. Так, ст.133 Конституции  РФ запрещает ограничение конституционных  прав местного самоуправления и гарантирует  судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления, а также компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых органами государственной власти.

Конституционные гарантии конкретизируются в нормах российского законодательства. Так, ст.44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Установлена также обязательность рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями. По таким обращениям принятие решений обязательно.