Организация местного самоуправления

  После Февральской революции 1917 года, Временное  правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями[2].

  Ликвидировано земское самоуправление было очень  быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились 
Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных 
Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

  В обращении "К населению" Ленин  писал: "Товарищи трудящиеся! 
Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы"[3].

  В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов  государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

  В первые годы советской власти еще  сохранялось административно- территориальное  деление страны на губернии, уезды, волости.

  Высшим  органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.

  Задачи  местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

  Прямыми были выборы в сельские и городские  Советы. Эти Советы избирались непосредственно  населением. Сельский Совет состоял  из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на 
Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

  Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

  На  начавшийся процесс формирования демократических  форм управления наложили свой отпечаток  годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система  управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти[4].

  В 1925 году принимается Положение "о  городском Совете", по которому городской  Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей  компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

  К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит

  усиление  общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др.

  В годы Отечественной войны продолжали функционировать

  местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными.

  В этот период в них происходили  структурные изменения, которые  были

  направлены  на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

  В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких- либо существенных изменений в организации управления не произошло.

  Период  правления Хрущева ознаменовав  собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские[5].

  Централизованный  контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

  Конституция 1977 года закрепила положение "О  развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. 
Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили 
Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. 
Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. 
Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

  Таким образом, организационным принципом  построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные 
Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

  Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения  общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь 
Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

  1.2. Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

  Россия - страна, которая отличается многообразием  географических, национальных, природных  и других особенностей.

  Интерес к идее местного самоуправления в  России возник к 1925 году, так как  система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о городских 
Советах". Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в 
СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

  Полностью самоуправление не могло вступить в  свои права к началу 
1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного партийного государства.

  С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться  как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.

  Интерес к местному самоуправлению вновь  возник к началу 80-х годов. 
Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[6]. Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти.

  Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность", отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

  6 июля 1991 года был принят Закон  РСФСР "О местном самоуправлении  в 
РСФСР". С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

  Процесс реформирования местного самоуправления в Российской 
Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента 
Российской Федерации.

  Основным  моментом становления современной  модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой 
Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

  Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой  системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную  форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

  Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных 
Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

  С принятием данного Закона начался  новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

  В современной России осуществляемое реформирование органов местной  власти, в большинстве, опирается  и на дореволюционный опыт. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего, для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти.

  В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

  Организационные формы местного самоуправления в  России основываются на нескольких возможных  сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются: