Муниципальное образование: понятие, признаки, виды

 Населенность – это главный признак территории муниципального образования. Для обозначения территорий, на которых отсутствуют населенные пункты, в законе используется специальный термин – межселенные территории. Статус поселения получают либо отдельные населенные пункты, либо совокупности населенных пунктов. Следующий уровень муниципального образования – муниципальный район является объединением поселений и межселенных территорий.

При определении муниципального образования как субъекта местного самоуправления территориальный признак не должен доминировать перед социальным. В противном случае это приводит к тому, что некоторые авторы определяют муниципальное образование вообще без указания на население как «…территориально-хозяйственный комплекс, обладающий собственностью и бюджетом, достаточным для реализации конкретных функций местного самоуправления» .

Административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, необходимое для осуществления государственно-властной управленческой деятельности, осуществляется иным образом, здесь основным звеном является именно район или округ, в которых сосредоточены территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти.

3. В каждом муниципальном образовании должны быть созданы органы местного самоуправления. В соответствии с ФЗ N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»в муниципальных образованиях обязательно образуются представительный орган местного самоуправления, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, глава местного самоуправления. Возможно создание и иных органов местного самоуправления. Без органов местного самоуправления муниципальное образование существовать просто не может, в отличие от административно-территориальной единицы.

Поскольку в большинстве случаев границы муниципальных образований совпадают с границами существующих административно-территориальных единиц, в них могут также располагаться территориальные подразделения федеральных и региональных органов государственной власти. Но они не вправе заниматься решением вопросов местного значения, поэтому так важно провести четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти.

4. Каждое муниципальное образование должно обладать местным бюджетом и муниципальным имуществом. Непременным условием осуществления компетенции местного самоуправления является наличие собственной материально-финансовой базы. Публичная власть, не имеющая возможности пользоваться и распоряжаться собственным имуществом, финансовыми средствами, не может быть самостоятельной. Поэтому даже самые небольшие населенные пункты, если они наделены статусом муниципального образования, должны иметь свой местный бюджет, возможность пополнять муниципальную казну, развивать экономическую основу своего существования4.

Отдельные населенные пункты или территории в составе муниципального образования могут иметь свою смету в составе местного бюджета, средствами которой распоряжаются территориальные структурные подразделения местной администрации данного муниципального образования.

5. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав о местном самоуправлении. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года впервые ввел понятие муниципальных правовых актов, особо выделив среди них устав муниципального образования. Устав для муниципального образования по своей значимости может быть сопоставим с той ролью, которую играет Конституция РФ для страны в целом, конституции и уставы субъектов РФ – для соответствующих субъектов. Определение устава муниципального образования как особого вида муниципального правового акта дает С.В. Арбузов: «Устав муниципального образования – это подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам органов местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования» . Поэтому наличие устава также является существенным отличием муниципального образования как территории действия самостоятельных субъектов муниципальной власти от административно-территориальной единицы.

Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона о местном самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования проходят процедуру государственной регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований и в Федеральный реестр муниципальных образований.

Несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям:

1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком корпорации
2. Субъектами наделения "отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации" являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч.2 ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона о местном самоуправлении).
3. Именно деятельность и акты органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства.
4. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами.
5. Право местного самоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов (должностных лиц) местного самоуправления, а не как право муниципального образования.
6. Создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают в качестве учредителей муниципальных предприятий.
7. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении).
8. Органы местного самоуправления названы в Федеральном законе (ст.34) субъектами внешнеэкономической деятельности.

3. Виды муниципального  образования

 

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований.

Сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населенных пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В отношении сельских поселений закон устанавливает количественную норму, ограничивающуюся статус такого поселения численностью более 1000 человек и общей территорией нескольких сельских пунктов с численностью менее 1000 человек каждый. В случае, если численность населения такого населённого пункта составляет менее 1000 человек, этот населённый пункт входит в состав городского или сельского поселения. Исключение делается для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных районах с численностью менее 100 человек, которые имеют право не входить в состав другого поселения5.

Городское поселение - это город или посёлок с прилегающей территорией, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно через выборные и иные органы местного самоуправления. В границах городского поселения могут находиться один город или посёлок с прилегающей территорией, а так же сельские населённые пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом соответствующего субъекта федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры на территории.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой редакции Федерального закона:

1. перечень территорий (земель, водных  объектов и др.), включаемых в  состав городских и сельских населенных пунктов;

2. отнесение территории субъекта  Российской Федерации (существующего  административного района в субъекте  Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

3. отнесение территории муниципального  образования к категории труднодоступной местности;

4. вид населенного пункта;

5. статус муниципального образования;

6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного  решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

8. временная доступность административного  центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности)6.

При определении территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны быть соблюдены следующие ограничения, установленные новой редакции Федерального закона:

1. Территория поселения не может  находиться внутри территории  другого поселения. В границах городского поселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением из этого правила являются города федерального значения.

2. Границы поселения и муниципального  района не могут пересекаться  границами населенного пункта. Иными словами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить в состав территории поселения или муниципального района.

3. Территории городского округа  не входят в состав территории  муниципального района.

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, можно выделить следующие типы муниципальных образований:

Муниципальные образования первого уровня (поселения):

1. городское поселение – один город;
2. городское поселение – один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
3. городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.);
4. городское поселение – один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
5. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;
6. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек;
7. сельское поселение – один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения;
8. сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;
9. сельское поселение – группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый для территорий с высокой плотностью населения;
10. сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях)7.

Муниципальные образования второго уровня:

1. муниципальный район;
2. муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;
3. городской округ.

Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. В Российской Федерации муниципальное образование - это городское, сельское поселение, объединенное общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Население, проживающее в городских, сельских поселениях и на других территориях, в границах которых осуществляется местное самоуправление, именуется местным сообществом.