Местное самоуправление в Германии

    Содержание:

1. Законодательная база
2. Структура органов МС
3. Полномочия органов МС
 

1. Законодательная база

    Федеративная  Республика Германия - правовое государство, в котором действует принцип разделения властей по горизонтали - законодательная, исполнительная, судебная - и по вертикали: органы управления федерации, 16 федеральных земель, районы (в ФРГ их представляют крупные административно-территориальные единицы, где проживают до 500 тыс. человек, и которые в той или иной совокупности формируются общинами), самостоятельные города вне районов (городские округа) и коммунальные самоуправляющиеся корпорации (общины, города ).

    Федеральный уровень. На этом уровне Основным Законом ФРГ установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления, то есть только основные права и гарантии местного самоуправления.

    Уровень федеральных земель. Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые Основным Законом.

    Строго  унифицированного порядка в организации  власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок  в различных землях может значительно  отличаться. В частности, в некоторых  федеральных землях предусмотрен промежуточный  уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным  самоуправлением). Этот уровень в  Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный уровень управления.

    Таким образом, в соответствии с законодательством  ФРГ основное регулирование отношений  в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных  земель, т.е. конституциями, законами и  иными актами органов государственной  власти федеральных земель.

    Уровень района и городов районного значения. Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. У них нет конкретной сферы деятельности, непосредственно гарантированной Конституцией.

    Распределение компетенции между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”.

    Город районного значения, или городской  округ, представляет собой параллель  району, но в масштабах одного города. Это не дает ему автоматически никаких преимуществ перед городами в составе районов, тем не менее оно повышает его шансы с точки зрения территориального планирования и развития. Общее правило признания за теми или иными городами статуса города вне района (города земельного значения, городского округа), выработанное наукой и практикой, состоит в том, что город, претендующий на подобный статус, должен быть сопоставим по своему административному потенциалу с районами данной земли. В качестве единицы измерения административного потенциала территории, поселения принимается численность населения, то есть численность населения городского округа должна быть сопоставима с численностью населения района.

    Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

    Уровень городов и коммун (общин). Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления. Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства. 

    Суть  самоуправления заключается в возможности  решать собственные проблемы «под собственную ответственность». Ответственность же означает свободу от государственного вмешательства.  Таким образом, общинам и районам должна предоставляться своя собственная сфера самостоятельной деятельности. Они принимают самостоятельные решения в сфере их компетенции. Контроль целесообразности со стороны государства здесь недопустим. Конечно, муниципальная деятельность может в определенной степени зависеть от наличия государственного разрешения, однако государство несет прямую обязанность выдачи такого разрешения при наличии законных предпосылок. Суверенитет муниципального образования включает в себя самостоятельность и независимость планирования, решения кадровых вопросов, организационный, нормотворческий и финансовый суверенитеты общин и районов.

1. Структура органов местного самоуправления

    Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти – “законодательной” (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по землям. Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

    Высшим  органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен и о котором будет сказано ниже.

    Вторым  важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

    Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. Каждый департамент имеет вертикальную структуру.

    Администрация имеет восемь основных департаментов:

    1) общего управления;

    2) финансов;

    3) безопасности и поддержания порядка; 

    4) культуры и образования; 

    5) по делам молодежи;

    6) строительства; 

    7) управления общественными службами;

    8) экономики и транспорта.

2. Полномочия  органов МС и методы муниципальной  деятельности

    Полномочия  органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы.

    К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Это: снабжение граждан водой, электроэнергией, теплом и газом; канализация, очистка сточных вод, вывоз мусора; планировка территории; строительство и содержание местных дорог, лечебных и образовательных учреждений, спортивных сооружений, домов престарелых, парков, кладбищ; пожарная охрана;  обновление и содержание местного транспорта; развитие коммунального хозяйства. Причем они в свою очередь делятся на обязательные и добровольные: к первым, например, относится водо-, электро-, газо-, теплоснабжение, строительство дорог, а ко вторым, которые община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, - возведение спортивных сооружений, музеев, посадка парков.

    Ко  второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель: общая безопасность, вопросы гражданства (паспортное дело), прописки, запись актов гражданского состояния, промыслы, строительство, дорожное движение, регистрация транспорта и сбор налогов с него, проведение выборов, социальная сфера, работа с молодежью, статистика, охрана памятников, лесное и рыбное хозяйство, культура земледелия.

    В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия можно распределить по следующим группам:

    1) полномочия в сфере финансово-экономической  деятельности;

    2) полномочия в области охраны  общественного порядка;

    3) полномочия муниципальных органов  в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства  территорий и охраны окружающей  среды (ОС);

    4) полномочия в социальной сфере.

    Полномочия  в сфере финансово-экономической деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов.

    Во  всех федеральных землях общины имеют  право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун. Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном  уровнях, могут быть приняты при  условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут  утверждены государством.

    Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права – “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

    В Германии действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное «финансовое выравнивание».

    Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними.

    Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов. Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств.

    Полномочия  местных органов  в области охраны общественного порядка. В ведении местных исполнительных комитетов находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной и охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главы полиции. Руководители местных исполнительных органов могут осуществлять предварительное дознание, следствие, розыскные мероприятия и задержание преступников. В ряде случаев они не обладают полицейскими функциями, а нанимают полицейских для соответствующей работы.