Зарубежный опыт проведения региональной политики

ЗАРУБЕЖНЫЙ  ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ. 

Введение

    Всякое  государство  функционирует на определенной  территории, состоящей из некоторого  числа территориальных образований.  Поэтому государство не может  устраниться от мер регулирования  составных частей принадлежащего  ему территориального пространства. Поскольку, входящие в состав  данной страны территориальные  единицы могут значительно различаться  по ряду социально-экономических,  географических, демографических и  иных показателей, то это служит  основанием для существования  у каждой территории своих  экономических, политических, социальных, этнокультурных, правовых и иных  интересов. 

Региональная  политика

        Региональная политика зародилась  в качестве одного из направлений  государственного регулирования рыночной экономики в годы мирового экономического кризиса 1929-1932 гг. и первоначально основывалась на известных работах Джона Кейнса, который обосновал роль государства в качестве регулятора экономической и социальной жизни страны. В 50-60 гг. она была направлена на создание новых рабочих мест в регионах с ярко выраженным избытком рабочей силы (в сельскохозяйственных и старопромышленных районах). Как известно в странах с рыночной экономикой государство, собирая налоги с компаний частного сектора и с доходов населения, является одновременно инструментом распределения полученных средств. При этом осуществляемая государством региональная политика направлена на сглаживание региональных диспропорций как внутри отдельных стран, так и между отдельными регионами (например, в рамках Европейского сообщества в Западной Европе). В Великобритании, например, традиционно региональная политика была направлена на переориентацию и перераспределение избыточных и мобильных капиталов и рабочих мест из районов ускоренного развития (районов-доноров) в депрессивные районы (районы-реципиенты) в качестве основного механизма стимулирования экономического развития депрессивных районов и устранение региональной несбалансированности. В

    В России за последние несколько лет региональная проблема стремительно выросла в одну из самых острых проблем общественного развития. Эта проблема не ограничивается вопросами экономической, культурной или политической жизни, но пронизывает все стороны нашей жизни. Темпы перехода к рынку оказались весьма различными в центре и провинции, обострился национальный вопрос и политические противоречия между властями разного уровня. Всё это заставляет уделять региональным проблемам повышенное внимание. Более того: региональная проблема становится вопросом о выборе пути развития. Как отмечает большинство исследователей, в настоящее время в России нет региональной политики: подобная политика как сознательно и последовательно разрабатываемая система действий центральных и местных органов власти находится только в стадии разработки. Новая региональная политика может создаваться с нуля на фундаменте сложившихся региональных реальностей. Региональная политика будет тем активнее, чем четче будет отражать действительные региональные интересы, способы и методы их реализации.  

Политика  регионального развития в РФ

    До  конца 1980-х гг. политика регионального  развития в СССР следовала принципу выравнивания уровня индустриализации территорий за счёт государственной  модернизации их промышленного потенциала. При этом если верить документам Госплана и СОПСа, в советское время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены:

    в 1920-1930-е годы это — подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия);

    в 1930-е и начале 1940-х годов —  создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири;

    в 1950-70-е годы — ускоренное развитие восточных районов страны;

    в 1960-1980-е годы — формирование крупных  территориально-производственных комплексов и т.д. 

       Перелом в  региональном развитии  страны  произошел в 1990-е г.г.  Индустриализация  регионов перестала  быть основным  способом «стягивания»  в них  ключевых ресурсов  развития (финансовых, интеллектуальных, природно-культурных  и пр.). Сформированная в эпоху  советской индустриализации экономика  начала интегрироваться в глобальный  рынок, перестала быть замкнутой  и самодостаточной. Эффективность утратили как отдельные производственно-технологические комплексы, так и их территориально-производственная проекция в виде системы расселения. 

       Из неэффективных  пространственных  структур стали вымываться ресурсы  и, в первую очередь, — человеческие. Например, Мурманская, Архангельская  области и республика Коми  за 1990-е годы и потеряли 20-25 % населения. Прогнозы тоже не благоприятны. По худшим из них, потери в этих регионах достигнут 30-40% населения. Происходит опустынивание ранее освоенных территорий. По данным Всероссийской переписи 2002 года даже в центральных старонаселенных областях России поселения свертываются и исчезают. Так называемый, миграционный «западный транзит» фактически оголяет Дальний Восток и районы Севера. 

       Неэффективная пространственная  организация страны повлекла  за собой рост расходов на  поддержание инфраструктур, избыточных в теряющих население и производственные активы территориях и недостаточного в растущих регионах (ограниченность возможностей портового хозяйства, экспортных трубопроводов в нефтегазовом комплексе и пр.). Так по оценке экспертов Института Брукингса ежегодные потери РФ от неэффективной пространственной организации экспертно оцениваются в 2,25-3,0% ВВП в год 

      Начали быстро  возрастать региональные  диспропорции  в развитии. В 1998 году душевое производство ВРП  в десяти наиболее экономически  развитых регионах России превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-ом — уже в 3,2 раза. Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. К 2004 году десять — двенадцать субъектов Федерации из 89 обеспечивали более 50% ВВП страны. Разделение по темпам социально-экономического развития проходит не только по административным границам, но и внутри них. Более 50% населения страны живет вне зоны экономического роста — по оценке эксперта Института Системного Анализа РАН В.Н.Лексина, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и поселков городского типа, а также примерно 152 тыс. сельских населенных пунктов. Данный разрыв в развитии становится основным социальным противоречием, порождающим политические конфликты. 
 

       Если федеральная власть в  ближайшие годы не определит  параметров новой региональной  политики в стране, то уже через  2-3 года она столкнется с тем,  что диспропорции в уровне  и темпах развития отдельных  территорий России могут привести к утрате в долгосрочной перспективе экономического контроля над наиболее отдаленными от Москвы и, одновременно, наиболее вовлеченными в процессы мировой интеграции землями.  

       Актуальность  разработки новой  государственной  политики регионального развития  для РФ определяется тем, что  российское государство на протяжении  последних 10-15 лет потеряло контроль  над процессами пространственного  и/или территориального развития  страны. 

       На уровне  субъектов федерации  это выражается  в том, что зона управления  органов государственной власти  постоянно сокращается: границы  рынков больше не совпадают  с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться региональными властями. Последовательно из ведения субфедерального уровня управления уходят: финансовые потоки (начало 1990-х), крупные производства (конец 1990-х). Сейчас, по мере продвижения в регионы общероссийских и международных торговых сетей, перестанут быть подконтрольными потребительские рынки, а на очереди — энергорынок и рынок ЖКУ(жилищно- коммунальных услуг), реструктуризация которых позволит выступить на них в качестве операторов крупным компаниям — нерезидентам старых административных регионов. За эффективную экономику региональные власти больше не отвечают, прямо управлять ей фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют. 
 

Какой должна стать  новая  государственная  политика регионального  развития

       К концу  2003 года в различных  экспертных  кругах сложилось  понимание, что  макроэкономическое  регулирование  необходимо дополнить  политикой  регионального развития, которое  предполагает актуализацию  производительных  сил страны  в условиях глобального  рынка. Она требует определенной  пространственной организации страны  — сборки экономики не только  из отраслей, технологий или компаний, но и из территорий. 

    Новая пространственная организация страны должна:

    способствовать  ускоренному социально-экономическому развитию РФ, за счёт правильного распределения производительных сил по территории, причем не только как поставщика сырья на мировые рынки, но и производителя высокотехнологичной продукции;

    обеспечивать  связанность страны, открывающую  доступ территорий и их населения к источникам социально-экономического роста;

    гарантировать удержание территории страны как  «большого пространства». 

       Большинство  территориально-диверсифицированных   стран, показывавших в последние  40 лет устойчиво высокие темпы   экономического роста, достигали  их, как правило, за счёт опережающего  роста нескольких регионов. Регионы-лидеры  становятся центрами инновационного  развития страны и демонстрируют  новый тип экономического и  социального роста для других  территорий. Задачей последних становится  не столько копирование пути  развития вырвавшихся вперед  регионов-лидеров, сколько встраивание в формирующуюся в геоэкономическом пространстве глобального мира новую региональную иерархию — регионы-производители, регионы-посредники и регионы-финансовые центры. 
 

Зарубежный опыт региональной политики

       Региональные  программы начали  осуществляться  в каждой из  стран в различные  сроки  и со свойственной каждой  стране  спецификой. В Великобритании  закон  о "специальных районах"  был принят в 1934 году, в Италии  и Франции региональные программы  реализуются с 40-х, в Германии  и Норвегии с 50-х годов. В  90-е годы при определении приоритетов  развития, целей и задач региональной  политики в западных странах  внимание уделялось не только  выбору между принципами справедливости  и эффективности, но и поиску  оптимального соотношения, а также  разумного распределения полномочий  между центром и регионами.  Большинство осуществляемых государством  мер не преследует достижение  каких-либо региональных целей,  но любой новый закон или  правительственная программа имеют  определенное пространственное  выражение. 

       Региональная  политика в странах  Запада  рассматривается как явление   постоянное, изменяются подходы   к региональной политике. Так,  для 20-х – 30-х годов характерна  неотложная помощь регионам; межрегиональное перераспределение экономического  роста с ориентацией на сбалансированное региональное развитие составляло содержание региональной политики в 50-е – 70-е годы; с середины 70-х годов акценты региональной политики смещаются на реструктуризацию регионов, максимальное использование внутреннего потенциала региона, поддержку малого и среднего бизнеса. 

       Новой тенденцией развития региональной  политики и участия в ее  реализации государства является возникновение и все более мощное развитие технополисов и технопарков (технико-внедренческих зон), то есть территориальных научно-технических образований, принципиально отличающихся от известных миру региональных образований. Это территории с концентрацией исследовательских, проектных, научно-производственных фирм, пользующихся особой государственной поддержкой. Мировой опыт экономического развития свидетельствует, что целенаправленная смена технологий позволяет экономике быстро выйти из состояния длительной депрессии. 

       Разработка  и механизм реализации  региональной  политики в федеративных  государствах  имеют особенности,  обусловленные  моделями федерализма: "дуалистический" федерализм (США), "кооперативный"  федерализм (Германия). 

       Процесс превращения  Западной Европы, состоящей из  государств, "в Европу регионов" представляет собой классический  вариант региональной социально-экономической  интеграции, который развивается  по направлению к европейскому  федеративному государству. С  самого начала Европейское объединение  (Европейское сообщество или Общий  рынок) было ориентировано на  федеративно-государственный порядок. 

       С 1957 года  Европейское сообщество  из конгломерата (одна из форм  монополистических объединений)  стран превратилось в экономическое,  социальное, политическое объединение  государств с координацией деятельности наднациональных и национальных органов власти. Европейский Союз, начиная с 1993 года (Маастрихтские соглашения) представляет собой зону свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический союз с единой экономической политикой, с системой межгосударственного регулирования социально-экономических процессов, протекающих в регионах.