Реформа местного самоуправления и ее влияние на преобразование сети муниципальных учреждений культуры

Реформа местного самоуправления и ее влияние на преобразование сети муниципальных учреждений культуры

 

Современное законодательство сконцентрировало ответственность  за обеспечение доступа населения  к культурным благам, в т.ч. ответственность  за создание услуг в сфере культуры и массового отдыха населения на уровне местных органов власти. Отнеся к их компетенции все аспекты формирования культурной политики, в т.ч. решение вопросов собственности, условий финансирования, структуры и численности сети учреждений культуры, определение уставных задач и механизмов их реализации, утверждение критериев эффективности по оказанию услуг в области культуры.

Все вышеуказанное в  полной мере относится к сети учреждений культурно-досугового типа, составляющих 97% от всех учреждений культуры Российской Федерации. Сеть КДУ сконцентрирована на муниципальном уровне, за исключением Д(Ц)НТиД субъектов федерации, областных Дворцов культуры, которые составляют 0,3 % от всей массы сетевых единиц, насчитывающей 52,0 тысячи. В структуре муниципальных учреждений культуры КДУ занимают 41%, вслед идут библиотеки, музеи, музыкальные школы.

Создавая сеть КПУ, государство  имело целью массовый охват населения  средствами культуры. Для реализации этой цели был создан принцип максимального  приближения к народу: непременное наличие единицы КПУ в каждом населенном пункте. Таким образом, принцип счета исходил из количества жителей, начиная от 100 и коррелировался с количеством мест в зрительном зале. Сеть, созданная по схеме: количество жителей х количество посадочных мест соответствовала задаче всеобщего охвата → имела итоговым показателем – количество посетителей и количество творческих коллективов.

Исходя из количества населения сеть была разделена на 4 группы показателей по оплате труда  руководителей и специалистов. Для каждой группы были утверждены:

• типовые мощностные характеристики;
• типовые нормативы оборудования;
• типовые штаты.

Трансформируясь к 60-м годам в  культурно-досуговые учреждения КПУ  были снабжены уточненными показателями, характеризующими выполнение государственной задачи организации культурного досуга. К действующим показателям прибавилось: количество досуговых объектов и количество любительских объединений.

С введением новых  условий хозяйствования был добавлен показатель – количество заработанных средств.

Требования реформы  кардинально изменили принцип государственного социального заказа, отменив финансирование на сеть и введя принцип оплаты услуг и финансовой поддержки  проектов и программ. Причем объем  оплачиваемых услуг находится в прямой зависимости от возможностей бюджета, тем самым переводя ответственность за создание и отпуск услуг в сфере культуры на плечи местных органов власти, прописав в составе полномочий лишь общий подход – «обеспечить услугами организаций культуры», предполагая их возможный заказ без обязательств по содержанию местной сети. Тем самым, произошел окончательный отход от принципов типового планирования, заложенный в ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с ликвидацией типовой сети и типовых объемов деятельности необходимо определиться в нескольких вопросах:

1. что именно считать услугой в сфере культуры?
2. Какой перечень услуг считать необходимым и достаточным?
3. Какие ресурсы нужны для производства услуг?

Сегодня ресурсное обеспечение  деятельности учреждений культурно-досугового типа происходит за счет средств муниципальных  бюджетов.

Местные органы власти являются основными заказчиками комплексных  услуг учреждений культурно-досугового типа, которые выражаются как в различных художественных формах, так и в социокультурных проектах, направленных на повышение качества жизни местного сообщества.

Исходя из вышесказанного, дальнейшие перспективы муниципальной сети КДУ самым тесным образом связаны с проблемами реформирования системы местного самоуправления, как основного института, ответственного за обеспечение культурных процессов на подведомственной территории.

Рассмотрим ряд характерных  особенностей, вытекающих из реформы  федеративных отношений и связанной  с ней реформы местного самоуправления.

Проводимая в настоящее  время комплексная реформа федеративных отношений и местного самоуправления имеет целью создание эффективных  механизмов государственного управления. Наиболее четкое разграничение предметов  ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти является центральным вопросом. Идея разграничения полномочий предполагает принцип субсидиарности, т.е. осуществление конкретных публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на наиболее близкие к населению органы власти, которые в состоянии эффективно их исполнять.

С учетом подходов и проблем  разграничения разработан перечень собственных полномочий органов  государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного  ведения, полномочий органов местного самоуправления муниципального района и полномочий органов местного самоуправления городского, сельского населения, который лег в основу федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) и федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – ФЗ № 95). В вышеуказанных законах соблюдены единые подходы к формированию базовых положений, определяющих:

• конкретный перечень полномочий каждого уровня публичной власти по выполнению обязательств государства перед гражданами;
• принцип финансового обеспечения исполнения полномочий каждого уровня публичной власти;
• виды ответственности каждого уровня публичной власти за выполнение полномочий;
• принцип взаимоотношений органов публичной власти различных уровней, обеспечивающий самостоятельность их деятельности в установленных законодательством пределах.

ФЗ № 95 устанавливает  новые правила:

• формирования органов государственной власти
• порядка взаимодействия между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации
• полномочий по предметам ведения
• разграничения полномочий
• полномочий по предметам совместного ведения
• ответственности и экономической основы деятельности государственных органов власти субъектов РФ
• взаимодействия муниципальных органов власти с федеральными органами власти

Важно отметить установленное ФЗ № 95 правило об исполнении полномочий региональных органов власти по предметам совместного ведения за счет средств бюджета субъекта РФ. В случаях, указанных в федеральных законах, исполнение совместных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета или внебюджетных доходов, в т.ч. в соответствии с федеральными целевыми программами.

В качестве механизма  взаимоотношений между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ ФЗ № 95 устанавливает  принципы взаимоотношений и порядок передачи отдельных полномочий (ст. 26 п.7), а также порядок заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий (ст. 26 п.8).

Таким образом, положения, касающиеся полномочий органов  государственной власти субъектов  федерации, принципов их финансового обеспечения, передачи отдельных полномочий по предметам ведения, экономические основы деятельности органов государственной власти субъектов РФ вступают в силу с 1 января 2005г., с учетом дополнений и изменений в Бюджетном и Налоговом Кодексах, внесенных ФЗ № 122.

Дальнейшая конкретизация  полномочий органов публичной власти разных уровней раскрыта в ФЗ № 131. Следует отметить, что ныне действующий  порядок деятельности органов местного самоуправления имеет ряд существенных недостатков, а именно:

• несоответствие расходных и доходных полномочий муниципальных образований
• наличие единого перечня вопросов местного значения, включенных в компетенцию всех без исключения муниципальных образований без учета размеров их территорий, количества населения, иных особенностей
• разнообразие форм территориальной организации местного самоуправления, не позволяющее ввести единую систему правового регулирования межбюджетных отношений.

С введением  в действие ФЗ № 131 предлагается разграничить территории субъектов РФ региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы и установить отдельные перечни вопросов местного значения для поселений и для муниципальных районов, поскольку законодатель видит их разное назначение, а именно: муниципальный район решает задачи межпоселенческого характера.

Города, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями, наделяются статусом городского округа, исполняя одновременно полномочия как поселения, так и муниципального района.

Таким образом, в законе заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным  перечнем полномочий для муниципальных  образований каждого типа с учетом того, что территории, входящие в  состав муниципального района, являются совокупностью входящих поселений. При этом органы местного самоуправления муниципальных районов исполняют также государственные полномочия на всей своей территории.

Перечень полномочий органов местного самоуправления, отраженный в соответствующих статьях ФЗ № 131, исходит из того принципа, что муниципальная власть должна сама представлять услуги населению, ее задача заключается в создании условий для их предоставления.

Реализуя идею ответственности  органов местного самоуправления перед населением, закон возложил преимущественную обязанность обеспечения социальными услугами на органы власти, наиболее приближенные к гражданам, т.е. на уровень поселений.

В законе со всей определенностью  установлены пределы компетенции  поселений и муниципальных районов, а также дан перечень вопросов, ответственность по которым разграничена между поселениями и муниципальными районами.

К вопросам местного значения городского округа отнесена сумма вопросов местного значения поселения и муниципального района. Закон допускает передачу части полномочий от поселения муниципальному району и от муниципального района поселению путем заключения соглашений с обязательной передачей субвенций на осуществление передаваемых полномочий (ст. 15 п. 4).

Таким образом, в результате реформы местного самоуправления будут созданы новые административные структуры, которые в значительной степени отличаются от ныне действующих

■ компетенций ■ полномочий ■ ресурсной базы.

Закон не предусматривает структурных обязательств по содержанию сетевых единиц, а вводит ответственность лишь за обеспечение услугами.

Закон не отсылает к нормативам социальной обеспеченности и рассматривает комплекс муниципальных услуг только в пределах своего бюджета.

Разграничение границ и полномочий между уровнями муниципальной власти и управления произойдет как в расходной части, так и в доходных источниках.

Закон утверждает жесткие правила:

1. нет источника дохода – нет права производить расходы;
2. в пределах своего бюджета (даже если он достаточен) можно производить расходы только на публичные полномочия;
3. для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, в соответствии с нормативно-правовыми актами  представительных органов муниципального образования (ст. 8).

В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договора и соглашения.

Таким образом, если поселение  не в состоянии обеспечить предписанные полномочия, то органы местного самоуправления в праве заключать соглашения о передаче части (либо всех) полномочий муниципальному району за счет субвенций поселения.

Это особенно важно в  связи с тем, что обеспечение  услугами культуры включено в сферу  расходных полномочий исключительно  поселений и городских округов.

Между тем, для муниципальных  учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне района, которые управляются  через районные структуры  и обеспечивают организационное и творческое содержание культурной деятельности.

Децентрализация бюджетного процесса принципиально  меняет порядок финансирования с централизованной поддержкой из районного бюджета на содержание организаций культуры на осуществление услуг культуры за счет бюджета поселения. Иная практика будет считаться незаконной.

Развивая позиции закона о диверсификации бюджетных отношений, следует отметить, что:

• все уровни публичной власти должны формировать свою собственность исключительно для осуществления функций, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами;
• все иное имущество является излишним и подлежит либо безвозмездной передаче на уровень публичной власти, на который возложено осуществление соответствующих полномочий, либо должно быть высвобождено к приватизации.

Поскольку из соответствующих  статей ФЗ № 131 следует, что уровень  публичной власти может принять  только те расходы, которые могут быть покрыты источниками местных бюджетов,

‼ принимая во внимание прогнозы о недостаточности бюджетов муниципальных образований,

‼ учитывая основания  возникновения права собственности  исключительно для

• реализации полномочий по предметам ведения
• реализации полномочий по вопросам местного значения,