Разработка предложений по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуп

Отсутствие обременения раскрываемой государством информации какими-либо имущественными правами авторов  или распространителей гарантирует  возникновение конкурентного рынка  упомянутых выше информационных услуг и продуктов.

Привлекательность возникающего рынка  информационных услуг для частного сектора гарантирует использование  максимально эффективных методов  организации информации и методов  обработки информации (например, методов, используемых для поиска в Интернете).

В настоящее время для ряда частных  организаций законодательно предусмотрено  или планируется регулирование  через раскрытие той или иной информации (обязательное раскрытие  информации на финансовых рынках, раскрытие  состава и требований к продукции для защиты прав потребителей, раскрытие информации как альтернатива лицензированию отдельных видов деятельности). Созданная инфраструктура раскрытия информации государства может быть использована для раскрытия негосударственной информации, как обязательной для раскрытия, так и раскрываемой добровольно.

2.2 Разработка мероприятий по  усилению общественного и государственного  контроля за деятельностью органов  и должностных лиц местного  самоуправления

В последнее время возникло ясное  осознание того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков. [12]

В действующем законодательстве о местном самоуправлении вопросы подконтрольности органов местного самоуправления решены трояким образом:

–        Внутренний контроль. В соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В случае возникновения конфликта между представительным и иными органами местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми органами по поводу отмены тех или иных решений. При этом самостоятельное право отменить незаконное решение исполнительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления у представительного органа местного самоуправления отсутствует. Последний имеет право лишь предложить исполнительной власти принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении – обратиться в суд. Полномочия представительного органа местного самоуправления, таким образом, явно недостаточны для осуществления действенных контрольных функций.

–        Контроль со стороны населения. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Но практическая сторона регулирования ответственности в виде утраты доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании населения по вопросу о доверии органу или должностному лицу местного самоуправления. Но кто должен организовать такое голосование? Каковы его последствия? Наступает ли с выражением недоверия прекращение полномочий органа, должностного лица? Или они обязаны подать в отставку? Каковы меры принуждения к отставке в случае саботажа? Фактически население лишено возможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главе муниципального образования либо представительному органу. Таким образом, возникает дисбаланс между правом населения избрать органы (должностных лиц) местного самоуправления и правом населения привлечь органы и должностные лица местного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

–        Контроль со стороны государства. Соответствующие нормы закреплены в новой редакции статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае признания судом несоответствия решений органов местного самоуправления Конституции, федеральному или региональному законодательству Президент Российской Федерации или глава субъекта Федерации получают право распускать представительный орган местного самоуправления и снимать с должности главу муниципального образования. Это механизм, безусловно, более эффективен, чем действовавший до августа 2000 г. Однако он также достаточно громоздок и сложен на практике, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода. Вообще во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроется элементарная бесконтрольность и безответственность.

Явный недостаток действенных контрольных  инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно. Российское местное  самоуправление в силу специфики  обстоятельств своего формирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости местного самоуправления, отсутствия у него достаточных ресурсов для исполнения вмененных ему функций. Но это – лишь следствие ситуации, когда целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле тем самым выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой. Местное самоуправление превращается в «серую зону», в которой рождается целый спектр социальных патологий. Безусловно, дефицит ресурсного обеспечения местного самоуправления является негативным обстоятельством и должен быть преодолен. Но если его восполнение не будет сопровождаться оптимизацией контрольных инструментов, ситуация только ухудшится. К тому же в ряде случаев целесообразно не накачивать ресурсами слабые институты, которым вменен непосильный объем функций и полномочий, а перевести полномочия туда, где естественным образом концентрируются необходимые для их исполнения ресурсы и имеются более широкие возможности контроля за их распределением. Этот подход не противоречит ни демократическим принципам, ни здравому смыслу – наоборот, именно он мотивирован соображениями защиты общего блага. Более того, необходимо в каждом конкретном случае определять, в какой пропорции сочетать восстанавливаемый гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, используя в качестве единственного критерия конечную эффективность деятельности.

Контроль и ответственность  не являются самоцелью. Они – лишь инструмент повышения значимости органов  местного самоуправления, укрепления их престижа в глазах населения муниципальных  образований, повышения доверия населения к публичной власти в целом.

Российское местное самоуправление остро нуждается в неотложной структурной модернизации. При этом структурные реформы являются не самоцелью.  Критерием выбора конкретного  решения в любом случае должно быть его соответствие интересам граждан и государства, снижение непродуктивных затрат, эффективность исполнения функций местного самоуправления.

Опыт функционирования российского  местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства. Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной организации местного самоуправления, который соединит преимущества «поселенческой» и «районной» моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать заданным Конституцией и современной социально-экономической ситуацией требованиям.

С одной стороны, не подлежит сомнению необходимость обеспечения максимальной близости власти к населению, реализации права каждого городского и сельского  поселения самоопределяться как  муниципальное образование и тем самым приобретать все права, предусмотренные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации (на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный суд). С другой стороны, в условиях жестких ресурсных ограничений столь же необходимо сохранение и развитие сложившейся районной инфраструктуры, а также закрепление ответственности за решение наиболее важных задач местного самоуправления на уровне с достаточными ресурсами. Поэтому предлагаются следующие изменения в территориальных и организационных основах местного самоуправления.

В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации  местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных  образования: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу – выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем. При этом следует предусмотреть и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача должна происходить, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района – к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района – ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).

Распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города представляется нецелесообразным. На их базе предлагается создать третий тип муниципальных образований – городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению будет обеспечена за счет закрепления в Федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа. Тем самым будет существенно увеличен количественный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с существующими реалиями и обеспечена более тесная связь их депутатов с избирателями.

В рамках этой модели в компетенции  органов власти субфедерального  уровня предлагается сохранить полномочия по наделению конкретных территорий статусом муниципального образования и установлению границ между муниципальными образованиями, исходя из исторических, географических и иных местных традиций, а также реального социально-экономического положения региона и ее отдельных территорий.

Кроме того, предлагается более детально определить подход к организационной  структуре органов власти муниципального уровня. Так, вышеописанные предложения  по изменению территориальных основ  местного самоуправления обуславливают целесообразность увеличения количества возможных способов формирования представительного органа муниципального района. Поскольку территория муниципального района будет состоять из территорий входящих в его состав поселений, районный представительный орган может быть образован как путем прямого избрания его депутатов населением, так и путем его формирования из представителей поселений – глав и (или) депутатов представительных органов поселений. При этом нормы представительства от каждого поселения могут быть как едиными для всех входящих в район поселений, так и индивидуальными для каждого поселения в зависимости от численности проживающего в нем населения.

В связи с низкой эффективностью деятельности исполнительных органов  местного самоуправления, в значительной мере связанной с дефицитом квалифицированных управленческих кадров, предлагается предусмотреть возможность разграничения функций избранного главы муниципального образования и назначаемого по контракту главы местной администрации. Критерием оценки работы первого явится непосредственно выражаемая воля населения, мерилом эффективности второго – прежде всего бюджетная эффективность. При этом бюджетная эффективность должна быть достигнута как в отношении использования средств местных бюджетов и решения вопросов местного значения, так и в отношении осуществления полномочий, переданных государственными органами, и расходования переданных вместе с этими полномочиями государственных средств. В связи с этим предлагается закрепить не только за местными представительными органами, но и за органами государственной власти субъектов Федерации право участвовать в работе комиссий по отбору кандидатур на должность назначаемого по контракту главы местной администрации, право устанавливать дополнительные требования к кандидатам, право определять условия заключаемого с ними контракта (в части их ответственности за осуществление государственных полномочий), а также право инициировать процедуру расторжения контракта. В качестве правовых гарантий, исключающих вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность органов местного самоуправления, предлагается закрепить положения, согласно которым представители органов государственной власти не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии, а  принятие окончательного решения о заключении и расторжении контракта с назначаемым главой местной администрации является исключительной прерогативой представительного органа местной власти. При этом необходимо отметить, что решение о введении самой должности назначаемого по контракту главы местной администрации (допускающее тем самым косвенное участи органов государственной власти в процедуре его назначения и отрешения от должности) должно приниматься исключительно населением конкретного муниципального образования – поскольку только населению предоставлено право определять структуру органов местного самоуправления.