Президент РФ и законодательный процесс

Объединительная функция Президента РФ проявляется в том, что он согласно Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президенту предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти этих субъектов. В основе регулирования отношений между президентом и Федеральным Собранием лежит обеспечение самостоятельности и независимости этих властных институтов. Но это не значит, что они полностью разделены. С одной стороны, установлены обязательные связи между ними (обращение президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, представление президентом законопроектов, кандидатов на соответствующие должности, подписание законов). 

С другой стороны, Конституция РФ предусматривает систему сдержек и противовесов в виде возможности отрешения президента от должности и роспуска президентом Государственной Думы Федерального Собрания. Президент вправе принимать указы и распоряжения, но его акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Президент может отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, но в установленном порядке Государственная Дума и Совет Федерации способны преодолеть его вето. Велика роль неправовых норм во взаимодействии президента и Федерального Собрания, так называемых «правил игры». Не менее важно внедрение в практику таких форм, как участие президента или его представителей в парламентских слушаниях, его выступление в палатах парламента, на заседаниях комиссий и депутатских групп, консультации с политическими фракциями.

При президенте действуют консультативные органы: Совет безопасности и Государственный совет, где он председательствует. Президент формирует также свою администрацию и осуществляет общее руководство ею. Администрация обеспечивает деятельность главы государства, создает условия для реализации им функций гаранта Конституции. При этом сама администрация органом власти не является. В структуру президентской власти входят полномочные представители президента в федеральных округах.

Реализуя свои конституционные полномочия, президент через своих полномочных представителей в Государственной Думе, Совете Федерации и Конституционном Суде РФ взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти. Это проявляется, например, в использовании главой государства права законодательной инициативы, подписании принятых парламентом законов, обращениях в Конституционный Суд с запросами о соответствии федеральных законов и законов субъектов РФ федеральной Конституции9.

Место Президента РФ в системе органов государственной власти сложилось не сразу. С введением в РСФСР института президента и выборами в июне 1991 года первого Президента РСФСР была заложена основа конституционного кризиса. Кризис был предопределен половинчатостью конституционной реформы 1990—1991 годов, когда в Конституцию РСФСР 1978 года были искусственно вмонтированы элементы механизма разделения властей и введена должность Президента РСФСР при сохранении неопределенного статуса Съезда народных депутатов как высшего органа государственной власти, имеющего право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Очень скоро обнаружились противоречия конституционных норм, не разграничивших четко на тот момент полномочия исполнительной, судебной и законодательной власти. Как известно, формировавшаяся под конституционно закрепленную идею руководящей роли КПСС и сложившаяся за 70 лет советского строительства система организации государственной власти в СССР не имела к началу 90-х годов никаких зазоров и ниш в конституционно-правовом механизме и инфраструктуре государственного управления для принятия совершенно инородного для себя звена. Тем более что речь шла о должности главы государства — президенте, избираемом гражданами на основе их прямого волеизъявления. Таким образом, вмонтированное в структуру Конституции РСФСР чужеродное звено (по идеологии этой Конституции) в виде института президентства еще больше нарушило и так шаткий баланс отношений представительной и исполнительной власти: с одной стороны — Президент РСФСР, являющийся в соответствии со статьей 121 Конституции РСФСР высшим должностным лицом во властной иерархии страны и одновременно главой исполнительной власти, с другой стороны — Съезд народных депутатов, определенный статьей 104 Конституции РСФСР в качестве высшего органа государственной власти, имеющего право принимать к своему рассмотрению и решать любой вопрос, относящийся к ведению Федерации.

Именно эта коллизия конституционных норм, спровоцировавшая противостояние и противопоставление формальных полномочий исполнительной власти во главе с Президентом РСФСР и законодательных органов в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, осложнившая их взаимодействие, а также невозможность разрешения этой коллизии правовыми методами в рамках старого Основного закона, и заложила политико-правовую основу кризиса 1993 года. Замена Советов народных депутатов другой системой представительных учреждений при одновременном усилении исполнительной власти и прерогатив президента представлялась многим в 1993 году кардинальным решением развязки противоречий в системе государственной власти.

Возникла идея сконструировать такую модель сильной президентской власти, которая была бы построена на классической доктрине разделения властей при руководящей и координирующей роли главы государства. В рамках работы Конституционного совещания уже к лету 1993 года вопросы и проблемы, касающиеся взаимоотношений и взаимодействия главы государства и парламента, были концептуально решены и сформулированы в тексте проекта новой Конституции РФ.

Полномочия парламента как законодательного органа в проекте новой Конституции РФ были существенно расширены. В то же время исполнительная власть получила необходимую самостоятельность, избавляясь от управляюще-распорядительного пресса со стороны законодательной власти.

Таким образом, парламент становился в прямом, общепринятом смысле законодательным органом и статусно выравнивался с другими ветвями власти, обеспечивая тем самым необходимый конституционно-правовой баланс. Поэтому и необходима была новая Конституция суверенной России, которая бы поставила точку в этом болезненном процессе, четко сформулировала и закрепила полномочия по осуществлению функций государственной власти всеми составляющими ее основными субъектами, в том числе президентом как главой государства и гарантом Конституции и Федеральным Собранием в качестве законодательного органа — парламента.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Президент РФ и законодательный процесс

2.1 Компетенция и полномочия  Президента РФ в законодательном  процессе

Изучим основные полномочия Президента РФ в законодательном процессе и определим его компетенцию в нем.

Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Как уже было отмечено выше, Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Разберем подробнее эти права.

Право законодательной инициативы представляет собой один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность – под этим правом подразумевается внесение в Государственную Думу законопроектов.

 Важно отметить, что в отличие от верховных судов Российской Федерации, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает10. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. С момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко11. Для президента характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.

Право вето. Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы, предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс, в этом плане это право можно рассматривать в контексте логического продолжения права вето12.

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона – еще одна форма его участия в законодательной деятельности и завершающей стадии законодательного процесса13.

Ежегодное послание Президента России – это особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента, а значит, может трактоваться как определенные полномочия Президента в законодательном процессе14.

В целом, полномочия и компетенция, президента в законодательном процессе, не превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат принципу разделения властей. Они, скорее направлены на осуществление полномочий Президента РФ как гаранта конституции и носят скорее уточняющий характер15.

Также надо отметить, что юридическая природа указов и распоряжений Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в отдельном рассмотрении. Этому рассмотрению будет посвящена следующая часть нашей работы.

 

2.2 Вопросы взаимодействия и баланса полномочий Президента и Парламента

Рассматривая порядок взаимодействия двух основных субъектов федеральной власти – Президента и Парламента, следует отметить, что законодатель закрепил основы такого взаимодействия в главе 4 Конституции Российской Федерации, которая в целом посвящена статусу именно Президента России, что еще раз подчеркивает высший статус Президента как органа государственной власти по отношению к другим субъектам.

Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности таких, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и другие16.

В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации:

– назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

– имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

– принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

– представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

– по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

– представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

– формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

– утверждает военную доктрину Российской Федерации;

– формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

– назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

– назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

– назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Таким образом, совместные полномочия Президента и Парламента можно условно подразделить на несколько групп, в зависимости от выполняемых этими органами функций.

Прежде всего, это формирование органов государственной власти. Так, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, но осуществляет это только с согласия Государственной Думы – низшей палаты парламента России.

Как видно, Президент имеет большие полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственного управления. Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами.

Поскольку путем всенародных выборов программ лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов исполнительной власти. Так как реализация его программы в основном лежит на органах исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны.