Направление стратегического развития таможенных органов

В настоящее время формирование таможенного союза и создание единой таможенной территории определяют основные цели, задачи и направления развития таможенных органов Российской Федерации. В результате активного обновления таможенного законодательства значительно усиливается влияние таможенного регулирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое пространство.

Реформированию подвергается вся система административного управления в сфере таможенного регулирования. Это и организационно-структурная, и кадровая, и нормотворческая составляющие системы. Вместе с тем быстро меняющаяся экономическая обстановка предъявляет все более высокие требования к таможенному администрированию, призванному обеспечивать законность правоотношений, возникающих между участниками внешнеэкономической деятельности и государством в ходе реализации и защиты прав, свобод и законных интересов лиц при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В свою очередь, процессы модернизации таможенной системы вызывают обвальный рост количества таможенных споров, которое в последнее время постоянно прогрессирует. Так, например, в 2009 году количество жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц таможенных органов по сравнению с 2008 годом увеличилось на 23%; количество жалоб на постановления по делам о нарушении таможенных правил - на 21%, рост судебных исков, отменяющих таможенные решения, к 2009 году составил 69,9%.

Однако дальнейшее развитие таможенной системы не может быть простым наращиванием количества сотрудников подразделений, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, вслед за постоянным увеличением количества рассматриваемых жалоб и обращений. В этой связи необходимы меры для интенсификации данной деятельности, необходим переход таможенных органов на новый качественный уровень администрирования.

Как показывает практика правоприменения, принимаемые в настоящее время таможенными органами меры, направленные на соблюдение законности и обоснованности решений должностных лиц таможенных органов, на усиление контроля законности в таможенном деле, нивелируют эффективность применяемых технологий по совершенствованию таможенного администрирования.

Смысл актуализации заключается в известной стратегии введения досудебного порядка обжалования, особенно это касается таможенных органов, поскольку наиболее часто встречающимся предметом административного обжалования и судебного оспаривания являются решения, действия (бездействие) таможенных органов Российской Федерации и их должностных лиц.

Постановка задач и законодательное закрепление досудебного административного обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов, их должностных лиц - давно назревшая проблема, скорейшее разрешение которой позволит эффективно и оптимально разрешать и предотвращать конфликтные ситуации в сфере таможенного регулирования, существенно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности, а также судебную нагрузку по таким категориям административных дел.

В настоящее время существующий алгоритм рассмотрения жалобы в таможенных органах достаточно сложен. Согласно Инструкции, утвержденной Приказом ФТС России, поступившая в правовое подразделение жалоба с копиями приложенных документов направляется в функциональное подразделение со служебной запиской с запросом о даче заключения по жалобе. Функциональное подразделение, подготовив заключение, направляет пакет документов обратно в правовое подразделение. Правовое подразделение готовит проект решения по жалобе и возвращает его вновь в функциональное подразделение для визирования. "Завизированный" проект решения возвращается в правовое подразделение. Правовое подразделение представляет его на рассмотрение начальнику таможенного органа. Аналогичный механизм рассмотрения жалобы используется и при поступлении жалобы в функциональное подразделение.

На первый взгляд представляется, что использование многочисленных манипуляций обосновано сложностью жалобы. Однако Инструкцией не дифференцированы действия подразделений таможенных органов в зависимости от сложности жалобы. Чтобы получить окончательное решение жалоба должна пять раз "пройти" по коридорам таможенного органа. Бессмысленно, конечно, оспаривать, что жалоба может быть сложной, требующей привлечения разных специалистов в области таможенного дела. Вместе с тем интересен тот факт, что при повторной жалобе, поданной уже в вышестоящий таможенный орган, она проходит через те же тернии.

Представляется, что в целях установления наиболее эффективных и приемлемых методов разрешения и предотвращения возникающих в таможенных правоотношениях административно-правовых конфликтов целесообразно создать в таможенных органах на уровне первых трех звеньев (Федеральная таможенная служба - региональные таможенные управления - таможни) административные комиссии (коллегиальные органы), так называемые квазисудебные органы, которые по отношению к должностным лицам таможенных органов, принимающим решения по жалобам, будут являться второй инстанцией.

Создание механизмов досудебного обжалования в таможенных органах полностью соответствует целеполаганию Административной реформы в Российской Федерации. Так, в соответствии с Планом мероприятий по проведению Административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. основными направлениями реформы являются:

внедрение эффективных механизмов досудебного обжалования;

разделение функций контроля и надзора в федеральных органах исполнительной власти;

совершенствование нормативно-правовой и методической базы досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц;

разработка нормативно-правовой и методической базы по повышению информационной открытости деятельности государственных органов.

Нормативным актом, устанавливающим правовой статус и порядок формирования квазисудебных административных органов (административных комиссий), может явиться Положение об административной комиссии. Заметим, что полномочия по созданию совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, групп, коллегий) в установленной сфере деятельности в настоящее время закреплены за ФТС России, региональными таможенными управлениями и таможнями.

В поддержку изложенного мнения следует отметить несомненные достоинства административного квазисудебного порядка обжалования. Такой порядок обжалования не требует дополнительных затрат (в отличие от обращения в суд), может быть достаточно эффективным и наименее затратным как с точки зрения времени, так и с позиции финансового обеспечения, поскольку не требует создания новых структур, формирования дополнительной материально-технической базы, увеличения штатной численности сотрудников и не связан с изменением структуры таможенных органов. Основными преимуществами административного квазисудебного порядка обжалования являются его простота, возможность компетентного органа оперативно рассмотреть жалобу и принять по ней решение, устранить нарушения законности.

Представляется, что предложенная реформа досудебного административного порядка обжалования посредством создания административных комиссий позволит наработать практику разрешения жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, а также оптимизировать процедуру их разрешения. На этапе административного квазисудебного порядка обжалования может быть разрешена значительная часть жалоб и дана правовая оценка отдельным неправомерным действиям представителей системы таможенных органов.

.2 Цели развития таможенных  органов

Приоритетной задачей таможенных органов является обеспечение экономической безопасности Российской Федерации. В то же время таможенные службы можно рассматривать и как элементы государственной власти, участвующие в процессе реализации своих полномочий и в обеспечении других видов безопасности: пограничной, экологической, финансовой, радиационной, военной и др.

Развитие интеграционных процессов в современных условиях обусловливает расширение внешнеэкономических связей государств как важнейшего фактора экономического роста, усиления взаимосвязи и взаимозависимости национальных хозяйств, формирования международных хозяйственных комплексов. При этом национальные экономики становятся более открытыми вследствие дальнейшего развития системы интернациональной кооперации и международного разделения труда.

Вместе с тем, несмотря на тенденцию к интеграции и, как следствие, необходимость либерализации внешнеэкономической деятельности, устранения административных, финансовых и иных барьеров на пути движения товаров, услуг, капитала, мировая экономика остается конгломератом хозяйств с различными уровнями развития и, соответственно, несовпадающими или противоречащими интересами.

Поэтому важнейшей задачей каждого государства является осуществление государственного регулирования внешнеэкономической деятельности с целью создания защиты национального производства, стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, повышения ее конкурентоспособности.

Используя соответствующие властные полномочия (административные и финансовые механизмы), государство определяет стратегические направления экономического развития, а также порядок, правила, формы и условия осуществления экономической деятельности (для хозяйствующих субъектов создается определенный правовой режим ведения финансово-хозяйственной деятельности), с целью придания определенной направленности экономическим процессам, исходя из особенностей функционирования экономики и национальных интересов.

Концепция развития таможенных органов Российской Федерации определяет основные цели, задачи и направления развития таможенных органов.

Она является основой для разработки программ и планов развития таможенных органов Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

В настоящее время значительно усилилось влияние таможенного регулирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое пространство.

Расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, общность интересов России и других государств при решении многих проблем в области международной безопасности, в том числе в сфере противодействия распространению оружия массового уничтожения, борьбы с международным терроризмом и торговлей наркотиками, острых экологических проблем, в частности проблем в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, обусловили появление новых задач, в решении которых должны участвовать таможенные органы Российской Федерации и которые предопределяют их дальнейшее развитие.

При развитии таможенных органов Российской Федерации, осуществляемом с учетом экономических преобразований и международной практики регулирования в области таможенного дела, необходимо учитывать особенности расположения Российской Федерации - значительную протяженность государственной границы, а также ее недостаточную техническую оснащенность в пунктах пропуска, необходимость организации сотрудничества в погранично-таможенной сфере с государствами, непосредственно граничащими с Российской Федерацией.

В результате проведения административной реформы сформирована новая структура государственных органов, осуществляющих регулирование внешнеторговой деятельности, предполагающая комплексный подход к межведомственному взаимодействию и обеспечению баланса интересов в области таможенно-тарифных, налоговых мер, запретов и ограничений, установленных законодательством Российской Федерации.

Вступление в силу с 1 января 2004 г. Таможенного кодекса Российской Федерации создало необходимые предпосылки для формирования практически новой, соответствующей мировым стандартам правовой базы таможенного дела и условия для определения приоритетов развития таможенных органов Российской Федерации. Однако остаются нерешенными отдельные проблемы, связанные с деятельностью таможенных органов Российской Федерации.

Недостаточно эффективно реализуется потенциал таможенного администрирования, представляющего собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения таможенного законодательства физическими и юридическими лицами при перемещении ими товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, что не позволяет обеспечить в полной мере соблюдение законодательства Российской Федерации и создать благоприятную конкурентную среду в сфере внешнеторговой деятельности. Острыми проблемами в работе таможенных органов Российской Федерации остаются вопрос занижения таможенной стоимости товаров и их недостоверное декларирование участниками внешнеторговой деятельности.

Не в полной мере применяются международные стандарты, необходимые для применения торгово-логистических технологий.

Не развита система информирования таможенных органов Российской Федерации о ценообразовании, торгово-промышленной специализации в зарубежных странах, мировых тенденциях в разделении труда.

Таможенные органы Российской Федерации неэффективно осуществляют контроль за товарами после их выпуска в обращение на таможенной территории Российской Федерации (контроль на основе методов аудита).

Недостаточно осуществляется информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной, в том числе оперативно-разыскной, деятельности таможенных органов Российской Федерации.

Остается низким уровень взаимодействия оперативных подразделений таможенных органов Российской Федерации с другими правоохранительными и контролирующими органами.

Не в достаточной степени развита система подготовки и переподготовки кадров для таможенных органов Российской Федерации, особенно специалистов в области управления и контроля.

Оплата труда должностных лиц таможенных органов Российской Федерации не соответствует экономической значимости принимаемых ими решений.