Мотивация в государственной службе и муниципальной службе

      Следует ли специально готовить государственных  служащих или, как правило, нанимать на рынке? Давать ли госслужащим гарантии пожизненной занятости? Если служба беспорочная, то человек, попавший, например, на госслужбу после окончания вуза по распределению, будет последовательно продвигаться и работать там до пенсии. Столько-то лет отслужил — получил лычку, столько — еще лычку, должность, чин. Это уже будет делом государства такого человека трудоустроить, если что-то меняется в структуре аппарата, и он на прежнем месте становится не нужен. Возможна и другая альтернатива, когда работники нанимаются на рынке в результате проведения некоторого конкурса на свободные должности. В результате конкурса должны побеждать наиболее достойные, которым будет предлагаться адекватная зарплата и определенные социальные гарантии, но все - таки не пожизненного свойства. Очень большие дискуссии вызывал и вызывает вопрос о способах вознаграждения и материального стимулирования госслужащих. Что лучше стимулировать: эффективность текущей работы или же длительную непорочную службу? Первый вариант — это стимулирование реальной результативности. Второй вариант — это один из способов предоставления социальных гарантий и снижения неопределенности, вплоть до того, что человек, поступающий в специальное учебное заведение , точно сможет заранее вычислить, в какой должности он будет через 30 лет и сколько денег будет зарабатывать. Следующий вопрос — обеспечение открытости, прозрачности функционирования госаппарата. Проводимые исследованиях ясно показывают, что разные категории чиновников по-разному относятся ко всем вопросам, кроме одного: все боятся открытости. Еще один важный момент — провозглашаемое единство всей государственной службы, военной и гражданской. Когда это провозглашается на концептуальном уровне, все очень хорошо звучит. Но на практике такое понимание ко многому обязывает. Некоторые вещи — как, например, единство стажа и сопоставимость чинов — технически сделать легко, и они были учтены в соответствующих законах. Но дальше начинается множество трудностей, в частности, в вопросе о единстве оплаты труда: как приравнять оклады военных и гражданских, федеральных, региональных и местных чиновников? Например, Президент принял в 2002 г. два решения, которые не очень-то стыкуются между собой. С одной стороны, было решено приравнять оклады военных и гражданских служащих. А с другой стороны, почти одновременно были установлены надбавки к зарплатам для гражданских чиновников, которые восстановили разрыв, а по ряду позиций даже увеличили. Еще сложнее уравнять пенсионное обеспечение. Хотя все поддерживают тезис о том, что пенсионная система должна быть единой, мало кто представляет, как это сделать. Ведь если мы хотим, чтобы у всех чиновников пенсии начислялись по одной системе, то сразу встает вопрос, из какого бюджета их будут платить: из федерального, регионального или местного? Этот вопрос можно снять при переходе к накопительной системе, но ведь военных на эту систему перевести очень сложно. Военные как бы изолированы от общества, и у них все просто: отслужил свое, ушел, заработал пенсию. А на «гражданке» человек может поработать в муниципалитете или на федеральной службе, а потом перейти на работу к частному работодателю — желательно, чтобы все пенсионные взносы стекались в один фонд .  
 
 
 
 

2.  Опыт организации государственной службы в истории России.

   Обращение к историческому опыту организации госслужбы позволяет выделить три этапа эволюции государственной службы в России. Каждому этапу соответствует своя система подготовки служащих.

      На  первом этапе, начало которого можно  условно отнести к введению Петром I «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» (введена в действие 24 января 1722 г.), в России окончательно сложилась имперская система госслужбы. Динамика численности госаппарата (без учета воинских классных чинов) на этом этапе такова: 1847 г. – 61,5 тысяч чиновников, 1913 г. – 253 тысячи чиновников. Два основных фактора продвижения по службе, наличие родословной (nobility?) и выслуга лет (общий стаж работы на должностях государственной службы), давали преимущества не более образованным, талантливым, а тем лицам, которые более угодны начальству. Повышение по службе (от низшего 14-го до высшего 1-ого) класса «Табели о рангах» имело два рубежа: возведение в личное, а затем и в наследное дворянство ( последнее предоставлялось чиновникам 5-го класса, а при Александре 2-ом, 4-го класса). Таким образом, в России установилась традиция чинопочитания, способствующая возвышению дворянства над остальными сословиями. Следствием этого стало пренебрежение интересами «людей с улицы». Корпоративный интерес бюрократии и личный интерес чиновника должны были быть удовлетворены в первую очередь, что породило тотальную коррупцию госаппарата.  

      Первая  попытка ввести образовательные  программы для государственных  служащих была предпринята М. М. Сперанским (Указ Александра I от 6 августа 1809 г.). Для перехода в 8 и 5 классы «Табели о рангах» стало необходимым сдать экзамен по утвержденной программе, либо получить диплом об окончании университета. В требования программы входило владение иностранным языком, наличие общих знаний в областях права, экономики и статистики, гуманитарных дисциплин. Основной идеей Указа было улучшить качество работы аппарата за счет введения образовательного ценза. Однако, недостатки программы, а именно ее общеобразовательная и общегуманитарная направленность, наряду с сопротивлением аппарата, привели к постепенному выхолащиванию Указа 1809 г. В свою очередь, отсутствие видимых успехов в реформе госаппарата, его видимая косность и равнодушие к нуждам «просителей», его исключительное положение в обществе, нацеленность на служение исключительно элите общества, стали основной причиной нарастающих затруднений в жизни общества. «Гордиев узел» этих затруднений был разрублен только революцией.

      Второй, «советский» этап эволюции государственной службы начался с Декрета ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 г. Ее численные параметры (без учета военных) таковы: 1921 г. – 5,7 миллиона госслужащих, 1954 г. – 6,516 миллиона госслужащих, 1980 г. – 18 миллионов (данные на 1980 г. охватывают госслужащих вместе с членами их семей). Согласно Декрету 1917 г., «Табель о рангах» была ликвидирована. Однако, постепенно взамен этого возникла разветвленная система «партийной номенклатуры» - номенклатура ЦК, обкомов, горкомов, райкомов. Начало ее усматривается в партийном контроле за работой «буржуазных спецов» в первые годы Советской власти, а затем в системе пайков и привилегий. Окончание системы «партийной номенклатуры» относится к Постановлению Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г. Важными компонентами «советской» системы государственной службы были идеологическая мотивация самой госслужбы и идеологический контроль за населением, ориентация на мнение начальства, усиливающаяся ведомственность (со времени Н.С. Хрущева), приоритет выслуги лет перед образованием. Это была идеолого-патронажная разновидность имперской системы госслужбы.

      Образование государственных служащих в советский  период было переплетено с системой партийной учебы, равно как переход  с партийной работы на государственную  и обратно был существенным условием успешного карьерного роста. Большую часть программ обучения составляли курсы идеологической направленности, воспитывающие идеологическую преданность, но не профессиональное отношение к службе. Основные учебные заведения, в которых эти программы реализовывались - КомАкадемия, коммунистические университеты, позднее - Академия общественных наук при ЦК КПСС (с 1946 г.),  Академия народного хозяйства при Совете Министров СССР.

      Третий  этап эволюции государственной службы в России отсчитывается с 1991 г. Численность госаппарата (за исключением силовых ведомств) составляет по некоторым оценкам 2,1 - 2,2 миллиона служащих. Велика преемственность этого аппарата по сравнению с "советским" этапом (75% аппарата - выходцы из номенклатуры). Система службы сбросила покров идеологии, но осталась во многом патронажной разновидностью имперской государственной службы. Основу этой службы составляли Закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации", принятый Государственной Думой 5 июля 1995 г. и ряд Указов Президента Российской Федерации. В Законе совмещены противоположные тенденции развития госаппарата - патронажная (корпоративистская) и демократическая (ориентация на интересы граждан, приоритет профессиональных заслуг над выслугой лет). Основными кадровыми проблемами госаппарата являются кадровый провал по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, а также то, что во многих министерствах и ведомствах доля работников пенсионного и предпенсионного возраста составляет около половины персонала.  
 
 
 
 
 
 
 

2. Современная реформа государственной службы

       Проблемы  в сфере государственной службы предопределяют необходимость ее преобразования. Реформа государственной службы России - самая противоречивая и  труднореализуемая. Она была начата еще в августе 2001 г., однако, программа реформы была принята президентом РФ только в ноябре 2002г. Программа реформы госслужбы рассчитана на 2003-2005 гг. и является одним из приоритетов президентской программы В.Путина. Главные задачи, которые ставятся перед реформой - повышение прозрачности чиновничьего состава, большая управляемость и оперативность его работы, профессионализм, минимизация коррупции. Руководит проведением реформы глава администрации Президента РФ Дмитрий Медведев.

Основные  принципы концепции реформы:

• деление государственной службы на три вида: государственная гражданская, военная и в  правоохранительных органах
• прием на конкурсной основе с заключением контракта, сторонами которого являются государство и служащий. При таком подходе предпочтение должно отдаваться наиболее подготовленному кандидату.
• введение реестра должностей, аналогично петровской «Табели о рангах», предусматривает разделение должностей на 15 классов: от референта государственной службы до действительного государственного советника РФ I класса.
• введение административного регламента, задача которого состоит не только в том, чтобы очертить полномочия конкретного чиновника, но и в том, чтобы расписать процедуру продвижения того или иного материала внутри ведомства.
• аттестация персонала госструктур раз в три года
• формирование так называемого «морального кодекса поведения государственных служащих», основные принципы которого были изложены в Указе президента РФ от 12 августа 2002 года:

"...Государственный  служащий... призван:

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и  иных интересов, препятствующих добросовестному  исполнению должностных (служебных) обязанностей;  
...соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

не использовать свое служебное положение для  оказания влияния на деятельность государственных  органов, организаций, должностных  лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;  
уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации".

      Основные  законы, касающиеся реформы государственной службы:

1. Концепция реформирования государственной службы РФ , утвержденная в августе 2001 г .
2. Программа реформирования государственной службы на 2003—2005 гг ., включающая финансирование реформ. Она была утверждена Президентом в ноябре , и предусмотренные ею расходы учтены в федеральном бюджете на 2003 г.
3. Закон о системе государственной службы РФ, устанавливающий сопоставимость чинов и званий и отвечающий на многие другие вопросы

Закон о государственной гражданской службе РФ. Важность документа определяется еще и тем, что в нем, фактически, должен быть сделан выбор по всем тем проблемным пунктам («развилкам»), о которых говорилось выше. Сложно однозначно охарактеризовать этот документ как хороший или плохой. Однако если вспомнить, что в 2001 г. был едва остановлен проект подготовки кодекса о гражданской службе, и сравнить сегодняшнее состояние с теми представлениями, которые пытались воплотить тогда в этом кодексе, то можно заключить, что пройден огромный путь. В проекте кодекса все было подробно расписано, вплоть до того, кому визитные карточки положены, а кому — нет. Его разработчики пытались воплотить абсолютно жесткую схему устройства государственной власти, своего рода табель о рангах, которая стала бы проявлением «континентальной системы » в ее самом крайнем варианте. В частности, можно выделить следующие положительные отличия нового Закона о государственной гражданской службе РФ от предыдущего документа — проекта Кодекса о гражданской службе: 1. Однозначно провозглашена открытость и конкурсность, по крайней мере, на идеологическом уровне. И, что более важно, с большим трудом, но удалось включить в законопроект пункт о конкретности квалификационных требований — способностей, знаний, навыков, соответствующих той или иной должности. Ведь если в качестве таких требований оставить только стаж и образование, то преимущество всегда будет у людей из аппарата, а человеку извне пробиться будет очень сложно. Для того, чтобы перевести прием на работу на конкурсную основу, надо будет еще разработать конкретные регламенты проведения таких конкурсов, так что пока мы прошли только половину пути. Еще одна важная проблема — это дороговизна проведения конкурсов. Эта проблема действительно существует, но ее очень часто преувеличивают,  хотя она вполне решаема. 2. Совершенствование ограничений на использование служебного положения в личных целях. Такие ограничения есть и сейчас, но они смешные : например, нельзя чем -то пользоваться. И получается, что если человек со служебного телефона звонит домой, чтобы узнать, как дела у жены, то, формально, он нарушает закон так же, как если бы он принял взятку. Но поскольку все подобные мелочи невозможно проконтролировать и их никто не контролирует, то все превращается в сплошную профанацию. Единственный выход — от списка оговоренных в законе ограничений перейти к процедуре выявления и разрешения конфликтов интересов. В принципе, в законопроект это вошло, хотя на уровне конкретных формулировок закона тут еще очень много вопросов, над которыми надо работать. 3. Совершенствование механизмов расчета оплата труды и определения социальных гарантий. Во многих местах проекта нового Закона о государственной гражданской службе (как, впрочем, и в действующем законе ) упоминается орган по управлению государственной службой, который должен заниматься организацией конкурсов, кадровой политикой, разрешением конфликта интересов и т. д. Но такого органа нет. А если нет органа, то не может быть и реализации тех механизмов, в которых, согласно закону, он должен участвовать. Почему такого органа нет, и даже говорить о его создании считается не вполне приличным? Дело в том, что, оставаясь в рамках определенного Конституцией устройства государства и одновременно учитывая фактически сложившееся разделение полномочий власти в России,  создать этот орган трудно. Его нельзя создать внутри Правительства, потому что тогда получится, что Правительство будет командовать министерствами так называемого силового блока, которые традиционно курируются Президентом. Но его не вполне корректно создавать и при Президенте, потому что он призван осуществлять функции, явно относящиеся к исполнительной власти, которую, по Конституции, осуществляет Правительство. Подытоживая вышеизложенное, хотелось бы подчеркнуть, что мы сейчас только в начале пути реформирования государственной службы. Чрезвычайно важно, чтобы вопросы осуществления этой реформы широко обсуждались, потому что пока дискуссию в основном ведут сами чиновники и узкий круг экспертов. В любом случае, осуществление такой реформы вряд ли приведет к прыжку в какое -то новое, замечательное состояние. Однако через ее реализацию можно и нужно задать такой вектор движения, при котором новое «кадровое ядро » чиновничества сформируется из людей, ставящих интересы общества выше сиюминутных меркантильных выгод; при котором будет обеспечено повышение эффективности работы аппарата, а не сползание в болото; при котором, наконец, государственный аппарат станет более открытым для общественных нужд и для общественного контроля.