Этапы формирования Российской пенсионной системы

  Развитие  пенсионной системы до начала радикальных  рыночных реформ 1990 г. свидетельствует  о накоплении в ней большого числа  экономических и социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов  с учетом требований включения бюджета  Пенсионного фонда Российской Федерации  в бюджетно-финансовую систему страны. Масштабность и глубина рыночных преобразований в экономике потребовала  применения принципиально новых  экономических и правовых оснований  в сфере пенсионного обеспечения. Предполагалось, что с проведением  пенсионной реформы должен быть решен  основной вопрос социальной политики государства — стабилизация и  значительный подъем материального  положения пенсионеров, а также  резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. был  принят Закон СССР “О пенсионном обеспечении  граждан СССР”.

  Однако  уже через полгода после его  утверждения изменение государственного устройства страны повлекло за собой  принятие самостоятельного российского  Закона от 20.11.90 г. № 340-1 “О государственных  пенсиях в Российской Федерации” (с последующими многочисленными  изменениями и дополнениями), который  в то же время привнес значительные отличия в правовые основания  функционирования пенсионной системы.

  Российский  пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором пенсионное страхование  было выделено в автономную систему, последовательно и достаточно четко  были проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном  уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда. Важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда  и государственного бюджета являлся  полный отказ от бюджетных дотаций. Развитие собственных источников финансирования должно было достигаться улучшением сбора страховых взносов на указанные  цели.

  В части  организационной структуры управления деятельностью по назначению и выплате  государственных пенсий сохранена  прежняя система - через государственные  органы социального обеспечения  населения, сейчас - органы социальной защиты населения.

  Российские  специалисты в области пенсионного  обеспечения выделяют несколько  периодов в процессе становления  системы пенсионного страхования  в России, в ряде случаев отождествляя данный процесс с радикальной  пенсионной реформой. Однако реформирование пенсионного обеспечения еще  далеко от завершения.

  Первый  этап пенсионной реформы начался  в 1990 г. принятием нового российского  закона от 20 ноября 1990 г. № 340-1 “О государственных  пенсиях в РСФСР”, спустя всего  лишь полгода после утверждения  вышеупомянутого союзного пенсионного  закона. Российский закон, сохранив основные положения, заложенные в союзном  законодательстве, в то же время  привнес значительные отличия в  правовые основания функционирования пенсионной системы.

  Так как  он принимался во время бурных экономических  и политических изменений в стране, то в определенной степени при  его разработке сказалась и политическая конъюнктура, затрудняющая принятие профессиональных решений. Все это отразилось на практике становления и развития обязательного  государственного пенсионного страхования  в России.

  В целях  реализации норм Закона РСФСР “О государственных  пенсиях в РСФСР” постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 был сформирован Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) в качестве органа, обеспечивающего формирование автономного от государственного пенсионного  бюджета и осуществляющего управление этим бюджетом. Это стало вторым по важности мероприятием первого этапа  реформы. Таким образом, к концу 1990 г. из консолидированной системы  социального обеспечения была выделена организационно- и финансово-самостоятельная  ветвь - пенсионная система, которая  постепенно стала приобретать черты  страховой.

  Постановлением  Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. было утверждено Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), которым ПФР до настоящего времени  руководствуется в своей деятельности.

  В процессе перехода к рыночным отношениям, сопровождающегося  кризисными явлениями в экономике  и социальной нестабильностью, происходили  систематические нарушения норм и правил, предусмотренных пенсионным и другими законодательствами.

  В России были нарушены как минимум два  основополагающих принципа государственной  страховой пенсионной системы: поддержание  жизненного уровня пенсионеров путем  обеспечения стабильного уровня покупательной способности пенсии и обеспечения сбалансированности соотношения средних размеров пенсий по старости и средней заработной платы.

  Следствием  этого явилась катастрофическая деформация обеспеченности финансовой системы ПФР. Уровень финансовой обеспеченности выплаты пенсий снизился с 100 - 120 % в дореформенный период до уровня 80 - 85 % в переходный к рыночным отношения период. Пропорционально  размеру снижения обеспеченности произошло  снижение уровня самих назначаемых  пенсий, что уже было отмечено выше.

  Таким образом, созданная в 1990-1991 гг. новая российская пенсионная система в значительной мере унаследовала от складывавшейся десятилетиями централизованно  регламентируемой экономики социально-иждивенческий  характер. Первый этап пенсионной реформы  утвердил систему пенсионирования, которая в конкретных экономических  условиях (не управления инфляцией) не могла быть полностью реализована  и была обречена на моральное старение.

  К 1995 г. ситуация характеризовалась низким размером выплачиваемых пенсий при достаточно высоком тарифе страховых взносов, уплачиваемых на цели пенсионного обеспечения. При исчислении размера пенсии заработная плата уже перестала играть сколько-нибудь заметную роль. Практически исчезла  дифференциация пенсий тремя минимальными размерами пенсии. Меры по поэтапному осовремениванию прошлых заработков для исчисления размера пенсий, направленные на увеличение дифференциации их размеров, привели лишь к сокращению финансовых возможностей по повышению минимальных  пенсий, что еще более усугубило  ситуацию.

  Пенсионная  система была поставлена перед необходимостью постоянно решать практически не решаемую задачу - одновременно довести  минимальный размер пенсии до уровня прожиточного минимума и осуществить  дифференциацию размеров пенсий в зависимости  от прошлого трудового вклада.

  Однако  в связи с отсутствием ресурсов в пенсионной системе на повышение  минимального размера пенсии до социально  приемлемого уровня способом линейной индексации вынужденно перешли к  применению механизма выплаты компенсационной  надбавки к минимальному размеру  пенсии, увеличивающей все пенсии на фиксированную величину, что, по вполне понятным причинам, вызвало  недовольство пенсионеров, получающих относительно высокие пенсии.

  Более того, из-за недостаточности средств, позволяющих  повышать размеры пенсий без ущерба для отдельных категорий пенсионеров, стало практически невозможным  проводить какую-либо социально  приемлемую политику в области пенсионного  обеспечения. Переход к рыночным отношениям все больше вскрывал противоречия и недоработки, заложенные в законодательно утвержденной модели пенсионной системы, без устранения которых стало уже невозможно ее устойчивое развитие и повышение уровня пенсионного обеспечения в будущем.

  С 1995 г. начался  второй этап пенсионной реформы. В августе 1995 г. постановлением Правительства  РФ №790 была утверждена Концепция реформы  системы пенсионного обеспечения  в Российской Федерации, которая  определила общие тенденции дальнейшего  реформирования государственного пенсионного  страхования и очертила контуры  будущей пенсионной системы. Важнейшей  тенденцией, в соответствии с Конституцией, является интеграция Российской Федерации  в мировую систему хозяйства  и переход к рыночной экономике, что потребует сближения пенсионного законодательства РФ с пенсионным законодательством других стран.

  Другая  тенденция заключается в усилении процесса старения населения, что потребует  более четко определить круг лиц, нуждающихся в государственных  гарантиях по пенсионному обеспечению.

  В развитие Концепции реформы пенсионного  обеспечения был принят Федеральный  закон №27-ФЗ “Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе  государственного пенсионного страхования”.

  Одним из важнейших шагов по обеспечению  более тесной увязки размера пенсии с трудовым вкладом работника  явилось принятие Федерального закона №113-ФЗ “ О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий”. Указанный Закон предусматривает  переход на новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального  коэффициента для каждого пенсионера. Он предполагает гибкий порядок отказа от использования пенсионных льгот  отдельными категориями пенсионеров  по исчислению стажа, а также рационализацию выплаты пенсий в период работы.

  Однако  введение данного Закона в действие в полном объеме в настоящее время  невозможно из-за недостатка финансовых средств, в связи с чем сохраняются  ограничения на соотношение заработка  пенсионера и среднего заработка  по стране.

  Кроме того, начиная с 1995 г., происходило накопление государственных долгов по выплате  пенсий, что стало одной из основных причин дестабилизации ситуации. В  рассматриваемом периоде продолжили свое влияние тенденции, характерные  для дореформенного периода. В результате к концу 1997 г. возникла настоятельная  потребность в разработке принципиально  новой модели, определяющей дальнейшее реформирование пенсионной системы, развивающей  и уточняющей положения ранее  утвержденной Программы пенсионной реформы, которая ознаменовала начало нового - третьего этапа пенсионной реформы.

  За полтора  десятилетия истории ПФР трижды предпринимались попытки реформирования пенсионной системы. Первые две (в 1994 и 1997-98 годах) не удались из-за финансовой нестабильности - и самой пенсионной системы, и макроэкономической среды, в которой ей приходилось работать. И только к 1999-2000 годах сложились  необходимые финансово-экономические  предпосылки для успешного реформирования пенсионного обеспечения.

  В конце 1997 начале 1998 годах был принят и вступил  в действие первый закон о трудовых пенсиях, основанный на страховых принципах, - “О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий” № 113-ФЗ. Принятием данного закона и развитием  вводимых им норм был предопределен  дальнейший курс на переход от системы государственного пенсионного обеспечения к государственному пенсионному страхованию.

  Появились и информационно-технологические  и организационные предпосылки  для успешного проведения реформы. В 1992 году в ряде регионов страны был  начат эксперимент по созданию единых пенсионных служб (ЕПС), осуществляющих одновременно назначение и выплату  государственных пенсий. К осени 2000 года единые пенсионные службы уже  функционировали в 24 регионах страны. Логическим продолжением этой работы стал Указ Президента Российской Федерации  от 27 сентября 2000 года № 1709 “О мерах  по совершенствованию управления государственным  пенсионным обеспечением в Российской Федерации”. Указом было рекомендовано  органам исполнительной власти субъектов  Российской Федерации заключить  с Пенсионным фондом Российской Федерации  соглашения о передаче территориальным  органам ПФР полномочий по назначению и выплате пенсий. В результате, накануне реформы удалось унифицировать принципы и формы работы органов пенсионного обеспечения по всей территории Российской Федерации, объединив в их руках назначение пенсий, до той поры бывшее прерогативой органов социальной защиты, и их выплату. Одновременно органы ПФР взяли в свои руки и ведение учета пенсионных прав, чем до той поры занимались кадровые службы работодателей.

  В 1996 году был принят, а с 1997 года вступил  в силу федеральный закон “Об  индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования” № 27-ФЗ . В соответствии с ним, изменялись принципы и порядок учета пенсионных прав работающих граждан. Основное значение для увеличения размера пенсии приобретал не общий трудовой, как в старой пенсионной системе, а учтенный страховой  стаж. И, одновременно, - размеры платежей, которые осуществлял в интересах  работника его работодатель. В 1997 году в системе Пенсионного фонда  был создан Информационный центр  персонифицированного учета, который  обеспечивает оперативное взаимодействие со всеми территориальными отделениями  ПФР по каналам телефонной и спутниковой  связи, ведет базу данных персонифицированного учета центрального уровня. К настоящему времени в системе персонифицированного учета ПФР зарегистрировано более 110 млн. граждан Российской Федерации (из них свыше 62 млн. работающих и 38,2 млн. пенсионеров), с ней информационно  взаимодействуют 5,5 млн. работодателей, а также управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды, участвующие в инвестировании средств пенсионных накоплений.

  Наличие всех этих принципиально новых элементов  позволило в конце 2000 года поставить  в практическую плоскость задачу реформирования пенсионной системы. В 2001-2002 годах был принят целый блок новых пенсионных законов - “О государственном  пенсионом обеспечении в Российской Федерации” № 166-ФЗ , “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” № 167-ФЗ и “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” № 173-ФЗ, “Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации” № 111-ФЗ. Это позволило уже с 2002 года начать практическую работу по реформированию пенсионной системы. И к 2004-2005 года, после трех лет пенсионной реформы и системы пенсионного обеспечения, и системы Пенсионного фонда России претерпели глубокие качественные изменения.