Аренда государственной собственности и управление арендными отношениями

      Содержание: 

      Введение 

      В странах с развитой рыночной экономикой удельный вес государственной собственности  в структуре основных производственных сил страны достаточно высок (это, например, транспорт и связь, атомная энергетика, военно-промышленный комплекс и многое другое). В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай чрезвычайных обстоятельств. Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного назначения объясняется двумя факторами. Во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, и не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д. Во-вторых, государство выполняет широкий круг социальных функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку существующей власти со стороны избирателей, среди которых немало обездоленных. В советский период наше государство взвалило на себя непосильное экономическое бремя и являлось единым собственником всего государственного имущества. Поэтому вся государственная собственность принадлежала на праве собственности единому собственнику - государству. В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций была выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов и объектов определены в Конституции РФ и в Гражданском законодательстве. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам. Государственная собственность характеризуется единством имущественного фонда в пределах того субъекта, которому она принадлежит. Одним из наиболее важных в процессе управления государственной собственностью является решение задачи должного управления объектами недвижимости, в частности, с целью пополнения бюджета от передачи в аренду административных зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в собственности государства. Российскому законодательству давно известен институт аренды, регулирующий правоотношения сторон по передаче имущества собственником во временное владение и пользование или во временное пользование другому лицу. Данный институт относится к сфере гражданского законодательства, урегулирован ГК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами. Действующий ГК РФ главенствующее положение отдает термину "аренда", не отказавшись тем не менее от термина "имущественный наем".  

      1.  Понятие аренды  государственной  собственности 

      Передача  в аренду объектов государственной  собственности выступает в качестве одной из форм ее управления (распоряжения). Возникающие при этом отношения  являются гражданско-правовыми, представляющими собой обязательство из договора аренды. Договору аренды отводится значительная роль в регулировании имущественных отношений. Заключаемый на началах добровольности и полного равноправия сторон, он позволяет достичь баланса между интересами арендодателя-государства и арендатора - частного собственника. Сохраняя целевое использование публичного имущества и извлекая из него прибыль, арендодатель сохраняет данный объект в своей собственности. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

      Одним из первых реальных путей выхода российской экономики из кризиса в 1991 г. явилось движение по переводу предприятий на арендные отношения. Объективность процесса возникновения арендного движения была обусловлена необходимостью разгосударствливания собственности и демонополизации народного хозяйства, преодоления отчуждения работника от средств производства, развития свободы предпринимательства и в то же время повышения взаимной ответственности предприятия и органа управления за выполнение обязательств, установления реальной связи между результатами деятельности предприятия и доходами каждого работника. Так, в самом начале экономических реформ в связи с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов появились новые собственники имущества на региональном уровне - например, субъект Федерации Орловская область. Необходимо было адекватно и оперативно отреагировать на этот факт. Поэтому в связи с изменением арендодателя и в целях эффективного регулирования арендных отношений и увеличения поступлений доходов в бюджет области в 1992 г. было утверждено Временное положение о порядке сдачи в аренду основных средств государственных предприятий, учреждений, организаций.¹ Позднее были утверждены Положение о сдаче в аренду областного недвижимого имущества и методика определения величины арендной платы за пользование зданиями, сооружениями и отдельными нежилыми помещениями, находящимися в государственной собственности области. Впервые было осуществлено так называемое "зонирование" территории области, установлен коэффициент территориальной зоны. Предусматривалась упрощенная процедура оформления документов при сдаче в аренду государственного имущества области субъектам малого предпринимательства; применение льготного коэффициента вида деятельности для субъектов малого предпринимательства, производство собственной продукции которых составляет не менее 75% общего объема реализуемых ими товаров и услуг. Но в условиях значительной инфляции возникает постоянная необходимость индексировать размер годовой арендной платы за один квадратный метр сдаваемой в аренду площади. Нормативно-правовое решение данного вопроса находится в ежегодном принятии соответствующих нормативных правовых актов области. Таким образом, была не только осуществлена индексация размеров арендной платы, но и установлена минимальная величина годовой арендной платы за один квадратный метр сдаваемой в аренду общей нежилой площади в размере минимальной оплаты труда. В тоже время государственные учреждения, финансируемые за счет средств областного бюджета, размещались в зданиях (нежилых помещениях) областной собственности, на праве безвозмездного пользования, в соответствии с договором, заключаемым комитетом по управлению имуществом области.

      Договор аренды - один из классических видов  договоров, чья история насчитывает многие тысячелетия. Это самосовершенствующийся механизм. Еще в 1989 г. исследователи отмечали, что аренда как механизм хозяйствования должна совершенствоваться. Аренда играет огромную роль в имущественных правоотношениях между хозяйствующими субъектами, а также в развитии экономики нашей страны. В этой связи важнейшей задачей правового, в том числе гражданского правового регулирования, остается организация управления государственным имуществом в новых, изменившихся социально-экономических условиях, и наиболее приемлемый способ его использования - договор аренды государственного имущества. Расширение практики аренды, повышение эффективности использования требуют более тщательного урегулирования этих отношений.

      В рамках Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., был введен комплекс мер, направленных на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере, включающих в себя регламентацию использования государственного и муниципального имущества, а также передачи прав на использование такого имущества. Федеральным законом от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" гл. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" была дополнена ст. 17.1, регулирующей особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.^2,3 В эту статью неоднократно вносились изменения и дополнения, что порождало и до сих пор порождает многочисленные трудности при применении ее норм на практике. В соответствии с первоначальной редакцией ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" начиная со 2 июля 2008 г. заключение договоров аренды вне зависимости от того, закреплено ли данное имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями либо составляет казну, могло быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. Однако применение вновь введенной нормы было сопряжено с рядом трудностей. Во-первых, Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" вступил в силу со дня его официального опубликования, тем самым не дав времени на адаптацию участникам гражданского оборота к обновленному законодательству. Для сравнения: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" вступил в силу с 1 января 2006 г., т.е. по истечении более 5 месяцев с момента подписания Президентом РФ. Во-вторых, первоначальная редакция ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" содержала весьма ограниченный перечень случаев, позволяющих заключать договоры аренды без проведения торгов. Так, право на заключение договоров аренды имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, предоставлялось без проведения торгов лишь на основании: 1) актов Президента РФ, решений Правительства РФ; 2) решения суда, вступившего в законную силу; 3) федерального закона, устанавливающего иной порядок распоряжения этим имуществом. В-третьих, разъяснялось, что заключение после 2 июля 2008 г. дополнительных соглашений по ранее заключенным договорам, расширяющих предмет договора, продление после вышеуказанной даты ранее заключенных договоров, является нарушением действующего законодательства. Все вышеназванные обстоятельства способствовали созданию ситуации, при которой арендаторы продолжали использовать имущество, несмотря на истечение сроков действия договоров аренды, при этом не внося арендную плату (из-за отсутствия надлежаще оформленного договора). Арендодатели вынуждены были взыскивать в судебном порядке неуплаченные суммы в качестве неосновательного обогащения арендаторов.

      Законодательное регулирование отношений аренды государственного имущества, нормативная база для регулирования арендных отношений в условиях обновляемой экономики должна осуществляться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Договор аренды недвижимого имущества является одним из наиболее распространенных гражданско-правовых договоров. Популярность данного договора обусловлена взаимной выгодой для обеих сторон: арендатор получает во временное владение и пользование недвижимое имущество без приобретения его в собственность, а арендодатель - получает доход от передачи в пользование имущества, в собственном использовании которого нет необходимости. В тех случаях, когда имущество составляет государственную собственность, сдача его в аренду позволяет пополнять бюджеты всех уровней.

2. Управление арендными  отношениями

      Договор аренды недвижимости является самым  распространенным видом договора среди  юридических и физических лиц, а  также граждан-предпринимателей. В  настоящее время заключается  большое количество договоров аренды нежилых помещений. Договором аренды (имущественного найма) признается гражданско-правовой договор, в силу которого арендодатель обязуется предоставить арендатору определенное имущество во временное владение и (или) во временное пользование, а арендатор должен уплачивать за это арендодателю арендную плату. Договору аренды присущи только ему характерные черты, позволяющие рассматривать его в качестве самостоятельного типа гражданско-правовых договоров. Выделяют следующие характерные черты договора аренды:

      - он относится к категории гражданско-правовых договоров на передачу имущества во временное владение и пользование, т.е. передача имущества, осуществляемая арендодателем, не сопровождается переходом права собственности на него к арендатору; последний лишь получает его во владение и (или) пользование;

      - в ГК РФ выражено стремление  законодателя обеспечить детальное  и непосредственное регулирование  договора аренды, по крайней мере  вопросов, являющихся общими для  договора аренды;

      - выделение отдельных видов договоров  аренды (за исключением проката, фрахтования на время, лизинга) произведено в ГК РФ в зависимости от вида сдаваемого в аренду имущества. Имеются в виду отдельные виды объектов, специфика которых требует особого правового регулирования (например, здания и сооружения, предприятия). Гражданский кодекс проводит разграничение между видами договора аренды и арендой отдельных видов имущества. Виды договоров аренды - это наиболее важные социально значимые случаи аренды, специально урегулированные в ГК РФ. Примерами, подтверждающими существование различий между видами аренды и арендой определенных видов имущества, могут служить пункт 2 ст. 609 и п. 2 ст. 615 Кодекса. В пункте 2 ст. 609 речь идет об аренде недвижимого имущества (аренда определенного вида имущества), а в п. 2 ст. 615 - об аренде зданий и сооружений как отдельной разновидности договора аренды недвижимого имущества. Договор аренды принято относить к консенсуальным, возмездным, двусторонне обязывающим договорам. Договор аренды является консенсуальным, поскольку момент вступления его в силу не связывается с передачей арендованного имущества арендатору; возмездным, так как арендодатель во исполнение своих обязанностей по передаче имущества во владение и пользование арендатору получает от последнего встречное представление в виде внесения арендной платы; двустороннеобязывающим, поскольку каждая из сторон несет обязанности в пользу другой стороны и считается ее должником в том, что она должна сделать в ее пользу, и одновременно ее кредитором - в том, что имеет право от нее требовать. Общие положения ГК РФ об аренде предусматривают при сдаче имущества в аренду его передачу во временное владение и пользование или пользование. Владение означает хозяйственное господство собственника над вещью. Пользование - извлечение из вещи полезных свойств путем ее производительного или личного потребления. Однако в отношении аренды предприятий статья 656 предусматривает передачу предприятия только во временное владение и пользование. В соответствии со статьей 607 в аренду могут быть переданы земельные участки, обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и вещи, не теряющие свои натуральные свойства в процессе использования (непотребляемые вещи).⁴ Возможность ввода ограничений либо запрета на аренду отдельных видов имущества существует лишь после принятия соответствующего закона. В первую очередь это относится к видам имущества, изъятым из оборота или с ограниченной оборотоспособностью (например, атомные электростанции, вооружение, железные дороги общегосударственного и специального назначения, иные стратегические объекты). Пункт 11 ст. 22 Земельного кодекса РФ допускает в исключительных случаях возможность передачи в аренду земельных участков, изъятых из оборота. Данное правило противоречит не только пункту 2 ст. 27 ЗК РФ, но и теории гражданского и земельного права, аксиомой которых является невозможность совершения каких-либо сделок с вещами, изъятыми из оборота.⁵ Объектами аренды недвижимости могут являться земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия, а также имущественные комплексы, здания, сооружения, транспортные средства и вещи, не теряющие свои натуральные свойства в процессе их использования. В пункте 3 ст. 607 ГК РФ подчеркивается необходимость четкого определения объекта аренды: в нем должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, выступающее в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а сам договор - не заключенным. Выделение договора аренды зданий и сооружений в самостоятельный вид договора произошло впервые с принятием части второй ГК РФ. К основным характеристикам зданий и сооружений относятся: фундаментальность, "привязка к земле", конструктивная перспектива на длительный срок использования, значительная стоимость.⁶

      Сторонами договора аренды выступают арендодатель (наймодатель) и арендатор (наниматель). По общему правилу в роли арендодателя и арендатора могут выступать любые субъекты гражданского права: как физические, так и юридические лица, а среди последних - коммерческие и некоммерческие организации, а также государство и муниципальные образования. Арендодатель - это собственник передаваемого в пользование имущества или лицо, уполномоченное законом или собственником сдавать имущество в аренду. Сдача имущества в аренду - один из способов осуществления принадлежащего арендодателю права собственности. Любое лицо, не являющееся собственником соответствующего имущества, должно иметь полномочия на сдачу его в аренду. Причем такие распорядительные полномочия должны быть основаны на законе или специальном волеизъявлении собственника. В соответствии со статьей 295 ГК РФ субъект права хозяйственного ведения не вправе сдавать недвижимое имущество в аренду без согласия (разрешения) собственника. Это правило тем более действует в отношении казенных предприятий, за которыми имущество закрепляется на праве оперативного управления. Что же касается учреждений, то они вообще не вправе распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет сметных ассигнований.

      Форма договора аренды урегулирована в  статье 609 ГК РФ. Помимо общих требований к форме всякого договора законом  для договора аренды установлены и специальные требования. Договор аренды на срок более года, а также если хотя бы одной из сторон договора является юридическое лицо, независимо от срока должен быть заключен в простой письменной форме. Особым образом регулируется форма договора аренды, предусматривающего переход в последующем права собственности на это имущество к арендатору. Как установлено законодательством, договор аренды здания или сооружения подлежит государственной регистрации, только если он заключен на срок свыше одного года. В качестве еще одного существенного условия договора аренды указывается арендная плата. При отсутствии согласованного сторонами в письменной форме условия о размере арендной платы договор аренды здания, сооружения и предприятий считается незаключенным.

      Основная  обязанность арендодателя по договору аренды - предоставление арендатору имущества  в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества  со всеми его принадлежностями и  относящимися к нему документами . Имущество, сданное в аренду, должно быть передано арендатору в срок, предусмотренный договором, а при его отсутствии - в разумный срок. Передача зданий, сооружений и предприятий должна быть оформлена передаточным актом или иным документом, подписанным обеими сторонами. Уклонение одной из сторон от передачи соответствующего имущества или подписания передаточного акта рассматривается как отказ от исполнения договора аренды здания (сооружения), предприятия. Действующее законодательство не исключает возможность сдачи в аренду имущества, обремененного правами третьих лиц (такими как сервитут, право залога и т.д.). Арендатор должен быть предупрежден о всех правах третьих лиц на сдаваемое имущество, распределяя между сторонами договора аренды обязанности по содержанию сданного внаем имущества и принимая во внимание временный характер владении и (или) пользования арендатором арендованным имуществом.