Коррупция в зарубежных странах

Проблему коррупции  в современный период можно обнаружить практически в любой стране мира, а также в любой международной  организации. Однако это не означает, что коррупция везде одинакова. Причины возникновения коррупции  в зависимости от исторической эпохи  и фазы социально-экономического развития страны весьма различны, в связи  с чем попытки разработать  универсальные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции представляется практически  нереальным. Так, в целом ряде зарубежных государств разработан ком­плекс административных норм, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в сфере  государственного управления и в  сфере государственной службы. Данные нормы основываются на признании  и защите прав и свобод личности и четком исполнении государственными служащими сво­их должностных обязанностей. В интересах предупреждения и  пресечения коррупции в системе  госу­дарственной службы разрабатываются  комплексные административные меры, направленные на предуп­реждение и  пресечение коррупции в государственном  аппарате. В некоторых странах  приняты спе­циальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические  кодексы или кодексы чести  чиновников. В связи с этим целесообразно  рассмотреть ряд примеров, касающихся практики предуп­реждения и пресечения коррупции в системе государственной  службы в некоторых государствах, таких как США, Канада, ФРГ, Франция, Испания, Португалия, Чехия.

ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ США  И КАНАДЫ

Необходимость защищать органы государственной власти от разлагающего влияния коррупции заставила  правительство США сделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной  политики еще в XIX в.

Но наиболее заметные усилия в борьбе с коррупцией США  демонстрируют с середины XX в.

Так, Конгресс США  в 1962 г. рассмотрел вопрос о

создании официальных  норм поведения выборных должностных лиц, в частности членов палат конгресса. В конгрессе рассматривался также вопрос о необходимости законодательно запретить "публичным должностным лицам" органов исполнительнойвласти, в частности государственным служащим,включая их близких родственников, иметь финансовую заинтересованность в делах, на успех кото­рых могут повлиять: принимаемые этими лицамиофициальные решения; использование информации, которой они обладают вследствие исполнения своих служебных обязанностей. Для более эффективного претворения в жизнь этих предписаний в 1965 г. Президент США Л. Джонсон издал распоряжение, в соответствии с которым государственные органы власти должны были установить стандарты поведения, этические нормы, определяющие условия поведения должностных лиц в их деятельности, для правомерного, честного и должного выполнения ими публичных функций. Данное распоряжение Президента США обязывало правительственных чиновников высшего уровня периодически докладывать соответствующему правительственному органу о состоянии своих "финансовых интересов". На основании распоряжения президента комиссия по гражданской службе определила круг должностных лиц, обязанных предоставлять финансовые декларации, содержание которых не подлежало разглашению до тех пор, пока имелись достаточные на то основания.

Однако, как показала практика, многие ведомства не выполняли  предписаний, содержащихся в распоряжении президента. Так, не выполнялось требование периодически докладывать о своем  финансовом состоянии, а в тех  случаях, когда декларации все же подавались, не применялись административные и судебные санкции в отношении лиц, давших ложные сведения либо допустивших служебные злоупотребления, как это обнаруживалось, в частности, из содержания поданных деклараций. Расследование, в частности, "уотергейтского скандала" и разоблачения, сделанные контрольно-финансовым управлением, поставили под сомнение честность правительства страны и разумность того, что исполнительной власти было разрешено самой себя контролировать. В результате конгресс США принял в 1978 г. Закон "Об этике в правительстве", задача которого, как об этом сказано в законе, "сохранять честность государственных чиновников и учреждений и способствовать таковой". Подписывая закон, Президент США Дж. Картер заявил, что "этот закон не только сделает правительственных чиновников честными, но и заставит их сохранять честность" и благодаря ему "обществу будет предоставлена возможность оценивать, является ли честным тот или иной кандидат, а также тот или иной государственный служащий". Для контроля за соблюдением этого закона органами исполнительной власти при отделе по управлению персоналом был создан отдел «по этике в правительстве". После того как Закон "Об этике в правительстве" вступил в силу, в суды США стали поступать жалобы на то, что требования закона декларировать свое финансовое состояние являются антиконституционным вмешательством общества и государственной власти в личную жизнь должностных лиц. Однако Верховный Суд США в своих решениях подтвердил мысль законодателей, что декларирование должностными лицами своего финансового состояния не противоречит их конституционным правам и является методом формирования доверия общества к правительству и предупреждения непорядочности. Однако цель, которую преследовал Закон "Об этике в правительстве", так и не была достигнута и как следствие этого заметно падало доверие общества к государственным служащим. Реакцией на падание доверия общества в отношении честности государственных служащих явилось создание Президентом США Дж. Бушем президентской комиссии по реформе закона об этике в федеральных органах. Сформулированные этой комиссией предложения побудили конгресс принять в 1989 г. Закон "О реформе закона об этике". Данный акт внес некоторые изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил положения закона об этике на все ветви федеральной власти — законодательную, исполнительную и судебную Законом были установлены нормы этики, которыми обязаны руководствоваться должностные лица всех трех ветвей власти. Были также созданы специальные ведомства, призванные осуществлять контроль за соблюдением этических норм Так, контроль был возложен: а) в отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей конгресса — на комитет по стандартам официального поведения сотрудников палаты представителей конгресса США; б) в отношении сенаторов и сотрудников сената — на комитет сената США по этике; в) в отношении федеральных судей и сотрудников аппаратов судов — на административное управление судов США; г) в отношении должностных лиц органов исполнительной власти — на Управление по этике в правительстве.

Таким образом, каждое ведомство, входящее в систему органов  исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблю­дение  должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую  связь данного ведомства с  Главным контрольно-финансовым управлением  США и с Управлением по этике  в пра­вительстве. Само же Управление по этике в правительстве руководит  своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в связи  с квалификацией нарушений стандартов пове­дения, допускаемых должностными лицами, рассматривает наиболее "деликатные" ситуации и решает вопрос о применении в определенных случаях уголовной  ответственности. Закон и ведомственные  правила, предусматривающие "конфликт интересов", помогают различать должное  и не должное поведение — между  явно ненадлежащим и явно надлежащим поведением должностного лица Подход состоит в том, чтобы определить конфликтность интересов через  правила и положения, которые  помогут избежать ненадлежащего  поведения должностных лиц. Так, должностным лицам запрещено  реализовывать свои финансовые интересы, участвуя в делах, на успех которых  могут повлиять решения, принимаемые  такими должностными лицами в ходе выполнения ими своих служебных  обязанностей, а также информация, которой эти лица располагают  в силу своего служебного положения.

Законодательство  предусматривает ситуации, когда  конфликт интересов возникает: в  ходе ис­полнения должностным лицом  своих служебных обязанностей и  в результате действий лица, уже  прекратившего свою службу в органах  государственной власти. Законодательство значительно ограничивает право  государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок. За­работок по совместительству не должен превышать 15% основной должностной оплаты. Это  ограниче­ние распространяется на должностных  лиц всех трех ветвей власти, за исключением  членов сената США. Федеральное законодательство предусматривает ограничения деловой  деятельности бывших го­сударственных служащих после их ухода из органов  государственной власти. Так, если государственный  служащий, находясь на службе, "лично  и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в  отставку официально и в любой  форме представлять чьи либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последующем. Этот запрет является постоянным и  распространяется на действия перед  любым ведомством, органом или  судом, "в связи с любой процедурой, ходатайством, просьбой о предоставлении или ином определении, контракте, претензии, правовом споре, расследовании или  ином вопросе". Если бывший государственный  служащий "лично и существенно" не занимался данной процедурой, но такая процедура "фактически относилась к его официальной ответственности  в течение одного года до прекращения  такой ответственности", такой  бывший государственный служащий теряет право заниматься практикой указанного рода на период в два года. Бывший государственный служащий не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти конкретных проблем, которые относились к офици­альному ведению этого государственного служащего в течении года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти. Двухлетний запрет распространяется и на бывших "старших чиновников" исполнительной власти. В течение одного года после выхода в отставку бывший государственный служащий высокого ранга не имеет права; представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил или каким-либо государственным служащим этого ведомства. Тем не менее закон разрешает делать исключения из этого широкого запрета по этике, распространяя его не на все ведомство. Чтобы предупредить распространение коррупции в органах исполнительной власти, закон запрещает государственным служащим принимать "что-либо, представляющее ценность", от тех, кто заинтересован в том, чтобы были приняты конкретные официальные решения или меры. Однако закон разрешает ведомствам, которые осуществляют надзор за соблюдением норм по этике, "издавать разумные исключения в отношении таких правил''. В частности, действие запретов на получение подарков не распространяется на: вознаграждения, получение которого государственными служащими предписано законом, или любое иное благо, за которое получатель предоставляет законное встречное удовлетворение или на которое он иным образом правомочен; подарки или иные материальные блага, предоставляемые в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаимоотношениями, независимо от должностного положения получателя; малозначительные блага, связанные с личными, профессиональными или деловыми контактами и не создающие серьезной опасности репутации должностных лиц. Федеральное законодательство устанавливает единые для всех трех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц и от организаций. Законодательство об этике регламентирует получение подарков следующим образом. Так, сенатор США, а также работающие с ним сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных физических и юридических лиц, которые могут оказаться заинтересованными в одобрении какого-либо постановления или закона.

Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение  календарного года не должна превышать  в совокупности 300 долл. Подарки, общая  стоимость которых составляет менее 75 долл., не декларируются. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме  поездок. Сенат установил лимит  три дня (и две ночи) для поездок  внутри страны и в семь дней (и  шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов. Член палаты представителей конгресса  США имеет право получать подарки  в течение календарного года общей  стоимостью не более 250 долл. из одного источника. Каждые три года этот лимит  пересматривается. Такое ограничение  распространяется и на сотрудников  его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам должностных  лиц, "справедливая рыночная цена" ко­торого превышает 100 долл., должен декларироваться. Подарки, цена которых  в совокупности составляет 100 долл. или меньше, в декларацию не включаются. Эти ограничения распространяются на все источники получения подарков, за исключением подарков, получаемых от родственников. В исключительных случаях ограничения могут быть сняты комитетом по этике. Таким  образом, государственный служащий, а также его супруга (супруг), могут  в течение календарного года принять  подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок  выше допустимой стоимости, государственный  служащий обязан в течение 60 дней сдать  его в соответствующий орган  своего ведомства. Законодательством  предусмотрено, что вследствие происходящих в стране изменений в индексе  покупательной способности цен  допустимая стоимость подарка должка подвергаться пересмотру каждые три  года.

Установлены правила, регламентирующие условия получения  подарков и наград от представителей иностранных государств. Основные положения, содержащиеся в этих правилах сводятся к следующему. Государственный служащий имеет право принять подарок  от представителя иностранного государства  в том случае, если этот подарок  предлагается в качестве сувенира или  в знак вежливости и не превышает "минимальной стоимости". Принять  подарок выше "минимальной стоимости" должностное лицо вправе, если: такой  подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины; отказ принять подарок может  причинить обиду дарителю и тем  самым повлиять на международные  связи США.

Согласно уголовному законодательству Канады, должностными преступлениями являются: "подкуп должностных  лиц", "обман правительства", "злоупотребление доверием, совершенное  должностным лицом", "торговля влиянием”. Наряду с этим в 1985 г. в  Канаде принят Кодекс, содержащий правила  поведения, которыми обязаны руководствоваться  все государственные служащие в  случае возникновения конфликта  между их служебными обязанностями  и личными интересами. По мысли  законодателя, цель указанных правил — "повышение доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих". Кроме того правила направлены на профилактику перечисленных выше преступлений, установление четких норм поведения  всех государственных служащих в  части "конфликта интересов" на государственной службе и после  ее оставления, "минимизации возможности  их возникновения и разрешения в  случае возникновения в интересах  общества" Данный Кодекс состоит  из четырех частей. В первой части  сформулированы общие принципы поведения, которыми обязаны руководствоваться  государственные служащие. Так, государственный  служащий обязан делать все необходимое, чтобы исключить реальную возможность  возникновения "конфликта интересов", его видимости, а также создания условий для его возникновения. Государственный служащий, помимо норм, содержащихся в кодексе, должен соблюдать  все требования законодательного поведения, прямо касающиеся его ведомства, а также законодательство своей  страны и международно-правовые акты о правах человека и гражданина. Государственные служащие обязаны  выполнять должностные функции  и вести частные дела таким  образом, чтобы сохранять и укреплять  веру общественности в честность, объективность  и беспристрастность правительства. Ни профессиональная, ни частная деятельность не должны вызывать у общественности никаких сомнений в ее законности и обоснованности. Но для достижения этого недостаточно лишь строгого соблюдения законодательства. Канадским государственным  служащим не рекомендуется иметь  частные интересы, за исключением  разрешенных кодексом, которые могут  прямо и существенно касаться ведомства, в котором они работают, при условии, что они лично  участвуют в осуществлении соответствующих  действий. При поступлении на государственную  службу служащие обязаны так реорганизовать свои частные дела, чтобы исключить  возможность возникновения "конфликта  интересов". Если он все-таки возник, его следует разрешить в интересах  общества. Государственные служащие не имеют права принимать различные  подарки (добиваться их), подно­шения, стоимость которых может быть выражена в денежной сумме. Им не разрешается  отклоняться от своих обязанностей для оказания помощи частным предприятиям или лицам в их делах с правительством, если в результате этого предприятие  или лицо получат со стороны последнего предпочтительное отношение к себе по сравнению с другими. Государственные  служащие не вправе сознательно извлекать  материальную выгоду из информации, которая  еще не обнародована и стала им известна в результате выполнения своих  служебных обязанностей. Государственные  служащие не должны допускать использование  государственной собственности  для любых других целей, кроме  тех, для которых она официально предназначена. После оставления государственной  службы служащие

не должны пытаться извлечь какие-либо преимущества из факта предыдущего их пребывания на должности. Кроме того, государственные  служащие обязаны раз в год  проверять свои частные дела с  точки зрения их соответствия Кодексу, а ведомства — организовывать его изучение персоналом.

Вторая часть Кодекса  содержит конкретные требования, предъявляемые  к повседневной деятель­ности государственного служащего. По мысли законодателя профилактика "конфликта интересов" — это  процедурные и административные требования, которым должен подчиняться  государственный слу­жащий, цель этих требований — максимально снизить  вероятность возникновения ''конфликта  инте­ресов" и разрешать их в  интересах общества. В соответствии с Кодексом государственный служащий в течение 60 дней после назначения на службу обязан представить уполномоченному  на то должностному лицу подробный  конфиденциальный доклад о своем  имуществе и обо всех прямых и  существенных обязательствах, способных  противоречить его должностным  интересам. К перечисленным видам  имущества и обязательствам относятся: свободно продающиеся акции и  облигации корпораций; владение акциями  или контроль над ними этих компаний или различных частных компаний, в том числе выполняющих государственные  заказы.

Одним из эффективных  методов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной  службы США и Канады является: а) наложение запретов или ограничений  на участие должностных лиц в  официальных мероприятиях, в отношении  которых у этих лиц имеется  существенная прямая или косвенная  финансовая заинтересованность; б) наложение  запретов или ограничений на участие  должностных лиц в мероприятиях, являющихся предметом финансовой заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти должностные лица ведут переговоры о поступлении на работу; в) наложение ограничений на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют частные или личные интересы, ходатайствуя перед правительственным ведомством или министерством, в котором они раньше работали, подобные ограничения могут включать запрет на участие таких должностных лиц в делах, которые они раньше лично курировали, а также запрет на защиту ими частных интересов, посредством неправомерного использования своего влияния на правительственное ведомство или министерство, в котором они раньше работали, равно как и на использование конфиденциальной информации или информации, получаемой в ходе исполнения официальных функций на предыдущей работе в органах государственной власти; г) наложение запретов и ограничений на получение подарков и других благ; д) установление ограничений на неправомерное использование государственного имущества и ресурсов в частных интересах и др.