Федеративное устройство России,
разграничение прав и полномочий
между центром и субъектами Федерации
являются предпосылкой финансово-бюджетного
федерализма.
Финансово-бюджетный федерализм
— это разделение полномочий
между центральными органами
власти, властями субъектов Федерации
и органами местного самоуправления в
области финансов, в частности, в бюджетной
сфере.
Финансово-бюджетный федерализм
реализуется главным образом в ходе
бюджетного процесса при мобилизации
бюджетных доходов и расходовании бюджетных
средств.
Финансово-бюджетный федерализм
базируется на следующих основных принципах:
1) законодательном
разграничении полномочий по
расходам между органами власти
всех уровней управления;
2) обеспечении
соответствующих органов власти
необходимыми финансовыми ресурсами для
выполнения ими возложенных на них функций;
3) обеспечении
вертикального и горизонтального
выравнивания доходов всех звеньев бюджетной
системы;
4) наличии
единых для каждого звена бюджетной
системы формализованных прозрачных
и всем понятных методов регулирования
бюджетов;
5) самостоятельности
и равноправии каждого бюджета, входящего
в бюджетную систему, которые выражаются
в самостоятельности бюджетного процесса,
в том числе в определении направлений
использования бюджетных средств, подконтрольности
исполнения бюджета соответствующим представительным
органом власти и т.д.
Быстрому развитию финансово-бюджетного
федерализма в Российской Федерации
способствовало принятие ряда
федеральных законов.
1. В
соответствии с Законом
«Об основах бюджетного
устройства и бюджетного
процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г.
субъектам Федерации не устанавливаются
размеры доходов и расходов, они имеют
право самостоятельно определять направления
использования бюджетных средств.
2. Закон
РФ «Об основах налоговой
системы в Российской
Федерации» от 27 декабря 1991 г. разделил
все налоги на федеральные, региональные
и местные, закрепив их за соответствующими
бюджетами.
3. Важным
этапом в развитии финансово-бюджетного
федерализма стал Закон
РФ «Об основах бюджетных
прав и прав по формулированию
и использованию внебюджетных
фондов представительных
и исполнительных органов
государственной власти
республик в составе
Российской Федерации,
автономной области,
автономных округов,
краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга,
органов местного самоуправления» от
15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории
бюджета России был зафиксирован важнейший
принцип формирования местных бюджетов,
основанный на расчете минимального бюджета,
т. е. объема доходов местного бюджета,
покрывающего гарантируемые соответствующими
вышестоящими органами власти минимально
необходимые расходы. В свою очередь, минимальные
расходы местных бюджетов должны рассчитываться
на основе минимальных социальных и финансовых
норм, т. е. показателей минимально необходимой
обеспеченности населения важнейшими
жилищно-бытовыми, социально-культурными
и другими услугами.
4. В
1994 г. в соответствии с Указом
Президента РФ №2268 в механизм
финансово-бюджетного федерализма
вводится новая форма перераспределения
средств между федеральными и
региональными бюджетами — передача
средств из федерального
бюджета региональным
бюджетом путем формирования
фонда финансовой поддержки
регионов и расчета
размера выделяемых
средств на основе специально
разработанной формулы. Этот метод стал
также использоваться и во взаимоотношениях
между региональными и местными бюджетами.
Применение его способствует объективизации
межбюджетного распределения средств.
3
Бюджетное право.
3.1 Основные
положения бюджетного права.
Бюджетное устройство страны, функционирование
бюджетной системы, компетенции органов
власти всех уровней и области бюджета
регламентируются законодательством
о бюджетных правах.
Бюджетное право - это совокупность
юридических норм, регулирующих бюджетное
устройство страны и бюджетный процесс,
то есть порядок формирования и исполнения
всех бюджетов, входящих в бюджетную систему
государства, а также компетенцию всех
органов власти в бюджетной сфере.
Процесс формирования и исполнения
бюджетов осуществляется в соответствии
с бюджетными правоотношениями, т.е.
урегулированными нормами права общественными
отношениями, к которым относятся отношения,
возникающие между субъектами бюджетных
правоотношений в ходе составления, рассмотрения,
утверждения и исполнения бюджетов всех
уровней бюджетной системы, контроля за
их исполнением, осуществления государственных
и муниципальных заимствований, регулирования
государственного и муниципального долга.
Конституция страны — основополагающий
акт бюджетного права.
В Конституции Российской Федерации
1993 г. заложены основы бюджетных прав федеральных,
региональных и местных органов власти,
которые сформулированы с учетом федеративного
устройства государства.
В соответствии со ст. 5 Конституции
РФ федеративное устройство Российской
Федерации основано на государственной
целостности и разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Предметы ведения в области бюджета
очерчены в ст. 71
Конституции РФ, где зафиксировано, что
в ведении Российской Федерации находятся
федеральный бюджет, федеральные налоги
и сборы, федеральные фонды регионального
развития.
В ст. 72 Конституции РФ записано,
что установление общих принципов
налогообложения в Российской Федерации
находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
В ст. 1 «Протокола к Договору о разграничении
предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами
власти краев, областей, городов Москвы
и Санкт-Петербурга Российской Федерации»
зафиксировано, что к совместному ведению
относится и установление общих принципов
бюджетной системы Российской Федерации.
В ст. 75 Конституции РФ отмечено, что система
налогов, взимаемых в федеральный бюджет,
и общие принципы налогообложения в Российской
Федерации устанавливаются федеральными
законами.
В развитие основных положений
в области бюджетного права, зафиксированных
в Конституции РФ, издаются специальные
законодательные акты. В их числе следует
отметить:
•
Закон РСФСР «Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса в
РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1;
•
Закон РФ «Об основах бюджетных
прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных
и исполнительных органов государственной
власти республик в составе
РФ, автономной области, автономных округов,
краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
органов местного самоуправления» от
15 апреля 1993 г. №4807;
•
Федеральный закон «О финансовых
основах местного самоуправления»
от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ;
•
Бюджетный кодекс РФ от 31 июня 1998 г.
№ 145-ФЗ. В этих актах определены
бюджетные права представительных
и исполнительных органов власти всех
уровней, обеспечивающие им создание финансовой
базы для выполнения возложенных на них
функций по управлению страной и соответствующими
территориями, проведению внутренней
и внешней политики, управлению экономическими
и социальными процессами.
Наиболее
важным и емким из законодательных
актов, изданных в 90-е годы в области бюджетного
права, является
Бюджетный кодекс РФ, в котором установлены
общие принципы бюджетного законодательства,
правовые основы функционирования бюджетной
системы Российской Федерации, правовые
положения субъектов бюджетных правоотношений,
порядок регулирования межбюджетных отношений,
а также определены основы бюджетного
процесса в Российской Федерации. Бюджетный
кодекс законодательно зафиксировал компетенцию
и полномочия органов власти всех уровней
в бюджетной сфере.
3.2 Бюджетные
права органов государственной
власти Российской Федерации.
Бюджетные компетенции и полномочия
федеральных органов государственной
власти закреплены в Конституции РФ и
вышеперечисленных законодательных актах.
К
ведению Российской Федерации
в области регулирования
бюджетных правоотношений относятся:
- установление
общих принципов организации и функционирования
бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение
налогов и других доходов между уровнями
бюджетной системы, а также распределение
в порядке межбюджетного регулирования
доходов федерального бюджета между
бюджетами разных уровней бюджетной системы
Российской Федерации;
- разграничение
полномочий по осуществлению расходов
между бюджетами разных уровней бюджетной
системы Российской Федерации;
- определение
основ составления и рассмотрения проектов
бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации, утверждение отчетов
об их исполнении и осуществление контроля
за их исполнением;
- определение
основ формирования доходов, осуществления
расходов из бюджетов всех уровней бюджетной
системы Российской Федерации;
- определение
основ осуществления государственных
и муниципальных заимствований, а также
основ управления государственным и муниципальным
долгом;
- установление
порядка составления и рассмотрения проекта
федерального бюджета, утверждения и исполнения
федерального бюджета, осуществления
контроля за его исполнением, составления
отчетности об исполнении и утверждения
отчетов об исполнении федерального бюджета
и бюджетов государственных внебюджетных
фондов;
- составление
и рассмотрение проекта федерального
бюджета, утверждение и исполнение федерального
бюджета, осуществление контроля за его
исполнением и утверждение отчетов об
исполнении федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
- установление
федеральными законами порядка осуществления
заимствований Российской Федерации,
субъектами Российской Федерации и органами
местного самоуправления, управления
долгом Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления;
- осуществление
государственных заимствований Российской
Федерации и предоставление кредитов
иностранным государствам, а также управление
государственным долгом Российской Федерации;
- установление
порядка формирования доходов федерального
бюджета и бюджетов государственных внебюджетных
фондов;
- осуществление
расходов федерального бюджета и бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
- установление
порядка и условий предоставления финансовой
помощи и бюджетных ссуд из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации и местным бюджетам;
- предоставление
финансовой помощи и бюджетных ссуд из
федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации и местным бюджетам;
- установление
порядка и условий предоставления бюджетных
кредитов;
- установление
минимальных государственных социальных
стандартов, норм и
- нормативов
финансовых затрат на единицу предоставленных
государственных или
- муниципальных
услуг;
- утверждение
бюджетной классификации Российской Федерации;
- установление
единых форм бюджетной документации и
отчетности для бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации;
- формирование,
обеспечение погашения и обслуживание
внешнего долга, определение перечня и
порядка осуществления государственных
внешних заимствований;
- определение
перечня и порядка формирования государственных
внебюджетных фондов, управление их легальностью;
- установление
оснований и порядка привлечения к ответственности
за нарушение бюджетного законодательства
Российской Федерации.
Бюджетным кодексом РФ регламентируются
также полномочия федеральных органов
власти в сфере формирования бюджетных
доходов и средств целевых бюджетных фондов.
Установлено, что новые виды доходов, их
отмена или изменение возможны только
путем внесения соответствующих изменений
в налоговое законодательство Российской
Федерации. Федеральные органы законодательной
власти могут также устанавливать новые
виды неналоговых доходов, отменять или
изменять действующие после представления
федеральными органами исполнительной
власти своего заключения и только путем
внесения изменений в Бюджетный кодекс.
Федеральные органы исполнительной
власти предоставляют неналоговые
кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате
налогов и иных обязательных платежей
в федеральный бюджет в соответствии с
налоговым законодательством Российской
Федерации в пределах лимитов предоставления
налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек
по уплате налогов и иных обязательных
платежей, определенных федеральным законом
о федеральном бюджете на очередной финансовый
год.
К ведению федеральных органов
относится разграничение
бюджетных доходов и
расходов между федеральным и региональными
бюджетами.
Разграничение налогов и сборов между
бюджетами регламентируется:
•
Законом РФ «Об основах налоговой
системы в Российской Федерации»
от 27 июля 1991 г. №146-ФЗ (гл.2, ст.13—15),
•
Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998
г. №145-ФЗ, (раздел
II, гл.7—9).
Разграничение
расходов между звеньями бюджетной системы
регламентируется Бюджетным кодексом
РФ (раздел III, гл.11). Расходы разделяются
на ассигнования, финансируемые исключительно
из федерального, региональных и местных
бюджетов, и на расходы, совместно финансируемые
из бюджетов федерального, региональных
и местных.
Бюджетным кодексом РФ определяется
порядок формирования
и распределения целевых
бюджетных фондов (ст.54). Доходы федеральных
целевых бюджетных фондов обособленно
учитываются в доходах федерального бюджета
по ставкам, установленным налоговым законодательством
Российской Федерации, и распределяются
между федеральными целевыми бюджетными
фондами и территориальными целевыми
бюджетными фондами по нормативам, определенным
федеральным законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год.