Пути совершенствования систем лицензирования и сертификации

3) фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, данные документа, удостоверяющего его личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя;

4) лицензируемый вид деятельности (с указанием выполняемых работ и оказываемых услуг);

5) срок действия лицензии;

6) идентификационный номер налогоплательщика;

7) номер лицензии;

8) дата принятия решения о предоставлении лицензии.

3. Пути совершенствования систем лицензирования и сертификации.

В ближайшей перспективе сертификация будет развиваться по следующим направлениям:

1. Гармонизация отечественных правил с международными и региональными правилами. Необходимость гармонизации правил вызвана широким развитием торгового сотрудничества, планами вступления в ВТО, введением в ЕС обязательного подтверждения соответствия продукции как необходимого условия для допуска товаров на европейский рынок. 

В работе по гармонизации необходимо иметь в виду совершенствование законодательного и нормативно-методического обеспечения.

В настоящее время внесены изменения в Закон РФ “О сертификации продукции и услуг”. Предстоит решать проблему унификации законов РФ, вводящих обязательную сертификацию. В 1997 г. действовало более 25 законов, предусматривающих обязательную сертификацию различных видов продукции и услуг. Указанные законы не всегда стыкуются между собой, в ряде случаев противоречат друг другу. По мнению, необходимо ввести законодательную норму, по которой такие законы должны устанавливать: перечни объектов сертификации; наименование федерального органа исполнительной власти, организующего работы по сертификации этих объектов; нормативную базу сертификации; порядок использования, изъятия, утилизации и уничтожения продукции, подлежащей обязательной сертификации, но не соответствующей требованиям НД по безопасности.

В настоящее время фонд организационно-методических документов в области сертификации в определенной степени сформировался. Происходит его упорядочение путем разделения на две группы: 1) общероссийские (федеральные) документы; 2) системные документы, применяемые в рамках конкретных систем сертификации (например, “Системы сертификации ГОСТ Р”).

Предстоит большая работа по обеспечению единообразия правил и порядков сертификации однородной продукции в рамках Системы ГОСТ Р. Введение единых требований особенно важно для тех ОС, которые работают по нескольким системам сертификации однородной продукции.

2. Совершенствование методов  сертификации, в частности совершенствование схем сертификации. Будет продолжено сближение схем российской сертификации с европейской. Уже сделан первый шаг — введены (дополнительно к классическим схемам ИСО) схемы, предусматривающие применение декларации о соответствии, которая как способ доказательства “пронизывает” европейскую систему. Довольно перспективна сертификация на стадии проектирования (соответствует европейскому модулю В “Проверка типового образца”). Повышение разнообразия схем позволит заявителю выбирать наиболее приемлемую из них как с точки зрения затрат, так и с учетом степени опасности продукции, объемов и характера ее производства, обращения и применения.

3. Обеспечение обратной  связи в деятельности по сертификации. До сих пор не налажена система  сбора информации об эффективности сертификации. Такая информация, в частности, должна обеспечивать получение сведений о потенциально опасной продукции со статистическими данными о несчастных случаях, связанных с ее применением. 

Вышерассмотренные направления имеют в основном организационно-методический характер.

Рассматриваемые ниже направления имеют главным образом практический характер.

4. Совершенствование инфраструктуры  сертификации. Указанное совершенствование будет осуществляться за счет более равномерного распределения ОС и ИЛ по территории России (сейчас они сконцентрированы больше в европейской части страны), расширения сети аккредитованных ИЛ (в России на один ОС в среднем приходится два-три ИЛ, тогда как за рубежом соотношение более рациональное — 1:10). Эта задача особенно актуальна для функционирования системы сертификации пищевых товаров, которые имеют самую крупную инфраструктуру — сеть ОС и ИЛ.

5. Приближение сертификации  импортируемой продукции к местонахождению  изготовителей и поставщиков. Это  позволит разгрузить таможенные органы от работ по организации сертификации и снизить число нарушений правил сертификации, возникающих при большом скоплении импортируемой продукции на таможне.

6. Расширение участия  России в международных системах  сертификации и международная  аккредитация отечественных ИЛ и сертификационных центров. Это будет способствовать признанию отечественных сертификатов за рубежом и расширит международную торговлю.

Перспективы развития законодательства о лицензировании

Лицензирование является одним из динамично развивающихся институтов современного российского законодательства. Будучи востребованным, оно применяется для регулирования широкого спектра общественных отношений. В то же время в законодательстве о лицензировании отсутствует системность, что влечет необходимость проведения комплексных научных исследований.

При формировании нормативной базы не существует единого подхода к лицензированию как регулирующей деятельности государства. Содержание категории "лицензирование" и раскрывающей ее правовых понятий подчас имеет принципиальные различия применительно к разным законодательным актам, причем в качестве наименования различных видов разрешений используется единый термин "лицензия".

Новейшая история развития отечественного законодательства о лицензировании свидетельствует о том, что государственная власть испытывает трудности с определением не только видов деятельности, подлежащих лицензированию, но и целей, задач и принципов лицензирования. Имеются сложности с установлением уровня регулирования, саморегулированием, уточнением места лицензирования среди мер регулирования экономики. При этом лицензирование подпадает под действие ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что влечет повышенное внимание к соблюдению законности в сфере лицензирования.

Применительно к лицензированию реформа, проводимая в данной сфере может быть основана на двух возможных концепциях развития. Одна из них базируется на принципе самоуправления профессионального сообщества. Эта концепция, уже принята в новейшем законодательстве о несостоятельности и банкротстве и строительстве. Другая концепция ориентируется на укрепление вертикали власти в стране, ограничение полномочий органов власти субъектов федерации и местных органов власти, централизацию государственного управления. Обе концепции в действительности могут быть использованы совместно и с лучшей результативностью.

В этой связи весьма интересным представляется опыт зарубежных стран, где институт лицензирования устоялся, нашел адекватное место в системе права. Во внимание должен быть взят опыт стран, где институт лицензирования имеет солидную историю, сами страны - рыночную экономику, а состояние общества и экономики этих стран на определенных этапах развития позволяют провести сравнение с состояние общества и экономики современной России.

Например, Лицензирование в США, применявшееся еще в колониальную эпоху, в своем развитии успело пройти ряд стадий. Зародившись в качестве типичной формы административного регулирования, оно применялось преимущественно в отношении физических лиц. Однако к началу XX в. лицензирование приобрело принципиально иные черты и основывалось на саморегулировании профессионального сообщества. "С первой четверти XX в. возросла роль лицензирования как формы регулирования деятельности юридических лиц, а потом и корпораций, распространяющих свою деятельность на всю территорию США. В этот период регулирование было дифференцировано, каким оно и остается по состоянию на начало XXI в." Трефилова Т. Н., Борисов А. Н. От лицензирования к саморегулированию - М.: Деловой двор, 2010. - С. 59. При лицензировании различных видов деятельности применяется как широкое профессиональное самоуправление, так и прямое государственное регулирование, а также широкий спектр других форм регулирования, неизвестных российскому праву.

Исследуя опыт США, нельзя не учитывать, что в силу применения в большинстве штатов англо-саксонской правовой доктрины и судебной практики, основанной на прецедентах, сравнение системы права в России и США сложно, а по ряду вопросов и невозможно. Вместе с тем, законодательство о лицензировании США представляет чрезвычайный интерес с точки зрения целого ряда теоретических и практических обстоятельств. Практика различных штатов, а также практика федеральных судов демонстрирует различное понимание аналогичных вопросов. В условиях применения разными штатами, а часто и разными территориальными единицами в пределах одного штата, различных механизмов регулирования в сходных экономико-социальных условиях, полученные результаты на примере различных штатов позволяют сравнить и оценить эффективность разных управленческих решений.

Однако для перехода на негосударственное регулирование, во-первых, необходимо внести комплексные изменения в ряд законодательных актов, связанных с государственным регулированием строительной и аудиторской деятельности. Во-вторых, необходим практический опыт, накапливаемый в ходе проработки новых механизмов регулирования. В настоящее время ни одного из этих элементов нет.

С 1 января 2009 года лицензии не были отменены разом, а начался переходный период, когда старая система должна работать параллельно с новой еще в течение года. Законодательная база по переходу от лицензирования к методам саморегулирования находится в процессе завершения. Только этот процесс длится уже как минимум несколько лет.

Если говорить о профессиональном самоуправлении, то свою новейшую историю профессиональное самоуправление как устойчивый социальный институт отсчитывает примерно с первой половины прошлого века. Но в большинство стран постсоветского пространства оно приходит только сейчас.

Институт так называемых саморегулируемых организаций (СРО), который с 2008 года был закреплен в законодательстве РФ, может считаться лишь суррогатом, то есть несовершенным заменителем европейской модели профессионального самоуправления.

Развитие института профессионального самоуправления в европейских странах происходило благодаря последовательному соблюдению и воплощению этими странами принципа субсидиарности в сфере управления экономикой, в частности при регулировании деятельности представителей свободных профессий.

С созданием организации профессионального самоуправления в конкретной профессии управленческие функции, которые обычно выполняет государство силами чиновническо - бюрократического аппарата, переходят к компетенции такой организации и осуществляются на демократических принципах всеми практикующими на территории страны или территории федеративной единицы носителями профессии. Участие в делах профессии каждого из ее носителей достигается, во-первых, путем создания в стране (федеративной единице) только одной ОПС определенной профессии.

Во-вторых, все лица, получившие право заниматься профессией (например, получили лицензию/сертификат, включены в реестр носителей профессии и т.п.), автоматически получают членство в этой организации и один голос при принятии решений. Кстати, они так же автоматически теряют членство в ОПС в случае потери или лишения их права на осуществление профессиональной деятельности.

Государство как единственный основатель ОПС закрепляет в законе или уставе, на основании которых создается и действует такая организация, четкие процедуры принятия решений органами ОПС, которые не могут меняться членами организации. Это служит гарантией того, что "управление в профессии, где создана ОПС, будет осуществляться на принципах, минимизирующих авторитарную и коррупционную составляющую при принятии решений. Благодаря прозрачным, недискриминационным правилам внутрипрофессиональной жизни и управления в ней, каждый из членов профессии прямо или опосредованно (через избрание органов ОПС), может приобщиться к формированию позиции "цеха" по вопросам компетенции самоуправляющейся организации" Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации. Правовое регулирование - М.: Юстицинформ, 2009. - С. 112..

Следовательно, создавая публично-правовую организацию, куда входят все без исключения носители одной профессии, и устанавливая процедуры принятия ими решений, государство создает условия выполнения ее функции по управлению в профессии силами носителей этой профессии и за их счет. То есть без бюджетных затрат на управление, которое осуществляется демократически, прозрачно, некоррупционно, еще и под надзором и контролем со стороны государства.

По своей юридической сути организация профессионального самоуправления хотя и является объединением лиц, однако это не профсоюз и не объединение (не ассоциация) наподобие общественной организации, которая характеризуется добровольным вступлением в ее состав и добровольным выходом из нее. Поскольку организации профессионального самоуправления делегируются властные полномочия по регулированию и контролю за деятельностью профессионального сообщества, то участие в нем не может быть добровольным.

Оно является обязательным, поскольку не должно быть носителей профессии, которые, с одной стороны, были бы лишены возможности принимать участие в управлении в профессиональном сообществе, тогда как остальные их коллеги имеют такую привилегию, а с другой стороны, оставались бы вне влияния указанной организации и не подчинялись бы ее требованиям, правилам, стандартам, ссылаясь на отсутствие у них членства в ОПС.

Поскольку организация профессионального самоуправления существенно отличается от профсоюза и общественной организации (ассоциации), ошибаются те, кто считает, что обязательное участие (членство) в ней является нарушением права человека на объединение.