Проблемные регионы России

По сравнению  с промышленностью спад в агросекторе  был менее сильным, объем сельхозпродукции в сопоставимых ценах в 1998 г. составил 56% от уровня 1990 г. (промышленность - 48%). Но в годы подъема сельское хозяйство отставало по темпам роста, объем сельскохозяйственного производства в 2007 г. составил 77% от уровня 1990 г. (в промышленности - 82%). Еще более острая проблема 1990-х годов - неустойчивое экономическое положение сельхозпредприятий: в 1997-1998 гг. более 80% из них были убыточными. В 2004 г. эта доля стала намного меньше - 35%.

Процесс территориальной  концентрации производства в сельском хозяйстве шел не так, как в промышленности. В 1990-е годы преобладали тенденции деконцентрации, обусловленные рядом причин. Первая - опережающий спад производства в ведущих сельскохозяйственных регионах с наиболее интенсивным сельским хозяйством, которое сильнее пострадало от резкого сокращения поставок техники, удобрений, горюче-смазочных материалов. Вторая причина - рост закрытости региональных рынков продовольствия. Местные власти пытались с помощью дотаций усилить самообеспечение сельскохозяйственной продукцией даже в неблагоприятной для земледелия зоне, а в основных земледельческих регионах производство не имело стимулов роста из-за принудительных поставок продукции в региональные закупочные фонды по минимальным ценам, региональных барьеров и ограничений на вывоз продукции, мешала и неразвитость рыночной инфрастуктуры. Все это привело к замыканию производителей в границах региональных рынков и деконцентрации производства.

По мере развития рыночных отношений и снижения институциональных барьеров ситуация стала меняться. Регионы с более благоприятными условиями для зернового хозяйства с конца 1990-х годов развивались быстрее, поэтому росла пространственная концентрация сельскохозяйственного производства. Если в среднем за 1993-1995 гг. на долю десяти крупнейших регионов приходилось 30% сельскохозяйственного производства, то в 2002-2006 гг. - более 35% .

Спад в животноводстве был более сильным, поголовье  скота продолжает сокращаться, поэтому  в структуре производства доля земледелия увеличилась до 55%. Как следствие, в числе крупнейших производителей устойчиво закрепились зерновые регионы Предуралья (Башкортостан, Оренбургская область) и Западной Сибири (Алтайский край, Омская и Новосибирская области). И хотя урожайность зависит от погодных условий конкретного года, лидирующие позиции зоны товарного зернового хозяйства укрепляются с каждым годом. Это означает, что заработки сельского населения, занятого в агросекторе Черноземья, степных регионов Северного Кавказа, Поволжья, юга Урала и Западной Сибири, в последние годы растут быстрее, чем в менее благоприятных для земледелия регионах.

Фермерские хозяйства  так и не стали крупными производителями  сельскохозяйственной продукции, их число  сокращается со второй половины 1990-х  годов. Развитию фермерства мешают многочисленные административные барьеры, отсутствие доступного кредита и залоговых инструментов, медленное формирование рыночной инфраструктуры. Наибольшее число фермерских хозяйств (более 40%) сформировалось в двух основных зерновых районах - на Северном Кавказе и в Поволжье, где фермерство наиболее рентабельно. И хотя фермерские хозяйства в 2004-2006 гг. произвели только 5-6% объема сельхозпродукции страны, за 1995-2006 гг. их вклад в производство зерна вырос с 5 до 20%, высокорентабельных семян подсолнечника - с 12 до 29%, сахарной свеклы - с 3 до 10%. Следовательно, сельские фермерские семьи южных зерновых регионов в последние годы стали получать более высокие и устойчивые денежные доходы.

Главным производителем сельскохозяйственной продукции в переходный период стали хозяйства населения, их доля выросла за 1990-1998 гг. с 28 до 59%. Сильный рост обусловлен кризисом общественного агросектора и стремлением населения компенсировать снижение денежных доходов возросшими натуральными поступлениями от ЛПХ. С конца 1990-х годов тренд изменился, рост общественного агросектора привел к сокращению доли хозяйств населения до 50% и менее в 2004-2006 гг. Хозяйства населения по-прежнему концентрируют производство картофеля (90%) и овощей (78%), половину производства мяса и молока. Доходы от ЛПХ стали основным источником для многих сельских семей, но ведение личного подсобного хозяйства на пределе физических возможностей - вынужденная форма адаптации. В годы экономического роста во многих регионах, особенно в более урбанизированных и расположенных за пределами основной зерновой зоны, население начало снижать интенсивность ЛПХ при росте дохода от занятости в общественном сельском хозяйстве или в других отраслях экономики. Возродившаяся в переходный период патриархальная традиция крестьянского выживания "на земле", хотя и медленно, но все же сменяется улучшением доступа к иным источникам дохода, что, несомненно, создает модернизирующий эффект для развития села.

С конца 1990-х  годов в аграрном секторе расширяются возможности сбыта сельхозпродукции, развивается рыночная инфраструктура, снижаются инвестиционные риски, однако позитивные перемены менее явные, чем в промышленности, за исключением зернового хозяйства и производства семян подсолнечника, а также птицеводства. Усиливается интеграция с предприятиями пищевой промышленности, приходят новые собственники из крупного бизнеса и отраслей переработки с необходимыми инвестициями. Модернизация АПК сопровождается ростом региональных и внутрирегиональных диспропорций: рыночная трансформация агросектора идет быстрее в пригородных регионах и в южной зоне товарного зернового хозяйства, а в удаленных периферийных территориях и в районах с худшими условиями для ведения сельского хозяйства продолжается деградация отрасли и маргинализация сельского населения.  

3.3 Сектор услуг

Структурный сдвиг  экономики России в сторону сектора  услуг был наиболее явным. Но причины  этой трансформации не совпадают  с общемировой тенденцией опережающего роста услуг и перехода в постиндустриальную стадию развития. Рост доли третичного сектора (до 48-52% ВВП) был обусловлен сильным спадом в индустриальном и аграрном секторах экономики в 1990-х годах. Эти пропорции соханились и в период экономического роста (51% в 2005 г.), поскольку в России динамично развивались рыночные услуги, а нерыночные росли за счет увеличившихся расходов бюджетов всех уровней.

Структурные сдвиги экономики наиболее заметны в  двух типах субъектов РФ (рис. 8). Во-первых, это федеральные города, в которых  концентрации населения, более высокие доходы и более развитый спрос на рыночные услуги способствуют реальной "терциализации". В Москве доля услуг в ВРП достигла в 2005 г. 78% (данные по новому классификатору ОКВЭД), в т.ч. на торговлю, ремонт, гостиницы и рестораны, финансовую деятельность, аренду и операции с недвижимостью суммарно приходится 60%. В С.-Петербурге доля услуг в ВРП немного ниже - 70%, но вторая столица сильно отстает от Москвы по доле вышеперечисленных рыночных услуг (39%), что говорит о менее развитом сервисном секторе. В большинстве регионов с городами-миллионниками доля услуг в ВРП ниже средней по стране, что косвенно показывает недостаточную развитость сервисного сектора (ВРП по городам субъектов РФ не рассчитывается).

Во-вторых, сильные  структурные сдвиги произошли в наименее развитых и депрессивных регионах с сильным промышленным спадом в 1990-е годы. Сектор услуг в них не вырос, а просто заместил в структуре ВРП утраченные позиции промышленности, в нем преобладают нерыночные услуги государства. И хотя в таких регионах доля услуг также заметно выше средней по регионам (соответственно, 59-69% и 51%), структурный сдвиг носит кризисный характер и не является свидетельством реальной "терциализации", основанной на модернизации экономики. В этой группе несколько слаборазвитых дальневосточных и сибирских регионов с высокой стоимостью бюджетных услуг из-за удорожания жизнеобеспечения (республика Тыва и некоторые автономные округа), а в Европейской России - депрессивная Псковская область и отдельные республики Северного Кавказа. В таких регионах среди услуг преобладают социальные, коммунальные и госуправления, т.е. преимущественно нерыночные, их общая доля достигает 26-44%.

В ведущих экспортно-ресурсных  регионах (прежде всего нефтегазодобывающих  и металлургических) в структуре ВРП доминирует промышленность, а доля сектора услуг минимальна (13-33% по новому классификатору ОКВЭД). Включение сырьевых регионов в глобальный рынок позволило уменьшить кризисный спад, но платой за это стал индустриальный "флюс" экономики и замедление процессов сервисной модернизации. Аналогичные тенденции были характерны для нефтедобывающих стран Персидского залива и Латинской Америки в 1970-1980-е годы, этим странам так и не удалось преодолеть структурный перекос и добиться опережающего развития сектора услуг3.4 Бюджетная политика

Следствием усилившегося экономического неравенства в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии рынка  труда, доступности основных услуг. Глубина региональных диспропорций в России неизбежно ставит перед государством задачу выравнивания. Федеральные власти используют наиболее простой механизм - централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации, и социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение  отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам. В 2004-2006 гг. финансовая помощь (безвозмездные перечисления) нижестоящим бюджетам стабилизировалась на уровне 13-14% расходов федерального бюджета (без трансфертов внебюджетным фондам). Для более детального знакомства с темой межбюджетных отношений центра и регионов РФ рекомендую посетить сайт Центра фискальной политики (www.fpcenter.ru).

Концентрируя  все большую долю доходов, федеральный центр стал намного больше перераспределять, поэтому по расходам пропорции между федеральным и субнациональными (региональными и местными) бюджетами близки к прежнему уровню 50:50 (в 2006 г. это соотношение составило 53:47,). Однако по доходам пропорции совсем иные - 62:38 в пользу федерального бюджета в 2006 г., а в 2005 г. - 64:36. Централизация доходов и полномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной автономии регионов. По расчетам В. Климанова и А. Лаврова, уже в 2001 г. поступления от так называемых "собственных" налогов покрывали менее 40% расходов региональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.

В результате регионы  стали более зависимыми от федеральной  помощи: доля перечислений из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась с 10% в 1999 г. до 16-17% в 2001-2006 г. (данные об общем объеме федеральных перечислений в регионы за 2005 г. не представлены на сайте Федерального казначейства, что может быть обусловлено проблемами финансирования монетизации льгот). Можно отметить еще одну неблагоприятную тенденцию - снижение роли Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), который является основным инструментом выравнивания. Его доля в федеральных перечислениях сократилась с 48% в 2001 г. до 39% в 2006 г. Средства этого фонда распределяются по формуле и поэтому наиболее прозрачны, а финансирование по другим каналам порой обусловлено внеэкономическими причинами. Например, бюджет Корякского автономного округа накануне объединения с Камчатской областью вырос вдвое - с 3 млрд. руб. в 2005 г. до почти 6 млрд. руб. в 2006 г. за счет дотаций по обеспечению сбалансированности бюджетов (этот вид помощи появился накануне президентских выборов 2004 г.) и средств федеральной адресной инвестиционной программы. Эта же программа обеспечила четверть доходов бюджет Коми-Пермяцкого АО (при объединении с Пермской областью), а дотации на сбалансированность дали почти половину доходов бюджета Чукотского АО после ухода из округа трейдеров «Сибнефти». И таких примеров непрозрачных перечислений из федерального бюджета в регионы немало.

В связи с  этим традиционное деление регионов на «доноров» и «реципиентов», которые  получают дотации из Фонда федеральной  поддержки регионов, не вполне соответствует  реалиям. В 2001 дотации на выравнивание не получали 13 регионов (их и называют регионами-"донорами"), в 2004 г. - 20 (благодаря росту цен на нефть и объемов ее добычи), а в 2006 г. - 17. Эти субъекты имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах Тюменской области душевые доходы бюджета в 3-7 раз выше средних по регионам страны, в Москве - более чем в 2 раза, в Татарстане - в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение минимально. Реально же "доноров" больше 30, если считать таковыми регионы с положительным балансом всех перечисленных налогов из региона в федеральный бюджет и обратных финансовых поступлений из центра в регион.

На другом полюсе - около 15 беднейших субъектов РФ, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовой помощи составляют от 50 до 90% доходов консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые автономные округа востока страны. Аграрный Алтайский край и депрессивные области, в основном восточные, получают в виде перечислений из федерального центра свыше 40% доходов своего бюджета. Снижение финансовой зависимости от федерального бюджета за 2003-2006 гг. произошло примерно в половине регионов-аутсайдеров. В остальных зависимость усилилась, что объясняется и остротой проблем развития, и потерей важных источников доходов (Чукотский АО), и внеэкономическими причинами - объединяющиеся регионы активно субсидировались федеральными властями.

В качестве аргументов в пользу централизации обычно называют такие, как необходимость концентрации ресурсов в центре для более быстрого реформирования налоговой системы и последующего снижения налогового бремени, уменьшение неэффективных расходов региональных и местных властей. Но есть серьезные основания для критической оценки политики централизации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местных властей, в том числе в реализации социальных программ.

Основная тяжесть  социальных расходов - 76% в 2006 г. - ложилась на региональные и местные бюджеты, хотя централизация полномочий приводит к постепенному наращиванию социальных расходов федерального бюджета, особенно в образовании и здравоохранении (табл. 11) . Внутри регионов финансирование всех социальных отраслей также постепенно перераспределяется вверх - с местного на региональный уровень. Фактически социальные функции и обеспечивающие их расходные полномочия, которые в развитых странах максимально привязаны к уровню местного самоуправления, все дальше «отодвигаются» от самого близкого к населению уровня принятия решений.