Примеры государственно-частного партнерства в России в тех или иных моделях и типах

Примеры государственно-частного партнерства в России в тех  или иных моделях и типах

Самарский опыт государственно-частного партнерства

В Самарской области инвестиционное законодательство, предоставляющее  инвесторам широкий спектр поддержки, считается одним из наиболее прогрессивных в стране. В 2009 году областным правительством была принята концепция государственно-частного партнерства. Несмотря на то, что основным толчком для разработки этого документа стала необходимость снижения негативного влияния кризиса, концепция в целом направлена на реализацию задач комплексного развития территории Самарской области и повышение эффективности реализации инвестиционных проектов.

 Концепция определяет  перспективную систему правового  регулирования отношений между  органами государственной власти  и субъектами предпринимательской  деятельности в области реализации  проектов, основанных на принципах  ГЧП, а также закрепляет доктрину  регулирования основных аспектов  государственно-частного партнерства  в Самарской области. Для дальнейшего  развития нормативной правовой  базы ГЧП планируется разработать  и принять региональный закон  «О государственно-частном партнерстве  в Самарской области».

 Как подчеркивает министр  экономического развития, инвестиций  и торговли Самарской области  Габибулла Хасаев, «для государства государственно-частное партнерство – это не бизнес, а потенциально более эффективный способ выполнения своих обязательств перед обществом. А для частного сектора это не благотворительность, а бизнес, притом бизнес социально ответственный».

 В качестве примеров  открытого партнерства и социальной  ответственности министр называет  деятельность компаний «Алкоа» и «Балтика-Самара», среди негативных примеров – компанию «ИКЕА», которая в течение двух лет не может завершить проект, ведет строительство без разрешительной документации.

 По словам руководителя  департамента экономического развития городского округа Самара Юлии Молчановой, «государственно-частное партнерство как способ привлечения инвестиций является достаточно новым направлением на уровне муниципальных образований России. Сегодня в городе составлен перечень приоритетных проектов, для реализации которых мы планируем привлечь частные инвестиции». По мнению Юлии Молчановой, «в условиях экономического кризиса наиболее востребованным становится использование механизмов ГЧП при реализации инфраструктурных проектов, в том числе расширения использования на муниципальном уровне лизинговых и концессионных механизмов, практики долевого финансирования инвестиционных проектов в области транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, оказания социальных услуг».

 Одним из примеров  подобного ГЧП в городском  округе Самара руководитель Департамента  экономического развития называет  проект Концессионного соглашения  по уступке права пользования  территорией парка культуры и  отдыха им. Ю.А. Гагарина, который  позволит выполнить работы по  благоустройству и озеленению  территории, обновлению парка аттракционов, ремонту водного канала.

 Кризис вновь актуализировал  вопросы эффективного взаимодействия  государства и бизнеса в строительной  отрасли, внедрения принципов  государственно-частного или частно-государственного партнерства в части реализации крупномасштабных проектов комплексного освоения территорий и строительства социального жилья.

 В Самаре после принятия  нового генерального плана в  градостроительстве был взят  курс на комплексную застройку.  Заключен ряд соглашений с  компаниями-инвесторами о сотрудничестве  в сфере комплексного развития  городских территорий. Для девелоперских компаний, привыкших полагаться на собственные силы, создание и развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры на осваиваемых площадках в нынешних условиях становятся непосильным грузом, поэтому участие государства в этой части проектов приобретает решающее значение.

 Среди наиболее масштабных  проектов, предусматривающих использование  тех или иных механизмов ГЧП  и ЧГП, следует упомянуть такие,  как строительство жилого микрорайона  «Волгарь», комплексная застройка  766 квартала Самары, реализация проекта «Самара-Центр».

 О развитии партнерства  инвесторов и властей на примере  реализации инфраструктурной части  проекта комплексной застройки  766 квартала «Самарский вестник  архитектуры и строительства»  подробно рассказывал в №11-12 за 2008 год. Первый заместитель Главы  городского округа Самара Сергей  Арсентьев детально описал схему  взаимодействия властей различных  уровней и инвесторов при реализации  мероприятий по обеспечению микрорайона  дополнительными местами в детских  садах и школах, по строительству  гаражей и парковок, благоустройству  территории, прокладке магистральных  инженерных сетей, развитию транспортной  инфраструктуры. В этом взаимодействии  участвуют Министерство регионального  развития РФ, Министерство строительства  и ЖКХ Самарской области, Администрация  городского округа Самара, городской  Департамент строительства и  архитектуры и другие профильные  департаменты, застройщики, сетевые  энергоснабжающие и эксплуатирующие компании. Интересно, что от эффективности взаимодействия муниципальных и региональных властей с инвесторами во многом зависит размер участия в проекте федерального бюджета.

 Участие государства  в проектах, предусматривающих ГЧП  и ЧГП, в той или иной степени  направлено на решение социальных  задач. В этом смысле огромную  социальную значимость имеет  тема комплексной реконструкции  исторического центра Самары, так  как она тесно связана с  необходимостью создания комфортных  условий проживания для граждан,  в том числе за счет переселения из ветхого и аварийного жилья в благоустроенные квартиры, а также с проблемой сохранения и реставрации объектов культурно-исторического наследия.

 Если по первому направлению реальными ростками ЧГП в условиях кризиса стали решение о выкупе государством готовых квартир у застройщиков и строительство социального жилья для переселенцев, то в сфере сохранения архитектурных памятников 2009 год стал для Самары и Самарской области годом наработки законодательной базы передачи культурных объектов в частные руки, подготовки необходимых документов, в частности охранных обязательств, благодаря чему уже в ближайшее время должны заработать реальные механизмы привлечения инвесторов.

 Потенциальные возможности  обустройства городского пространства  через привлечение частных инвестиций  в объекты историко-культурного  наследия будут учтены и в  разрабатываемой целевой программе  городского округа Самара по  сохранению и популяризации таких  объектов.

 Государственно-частное  партнерство в Самаре имеет  большие перспективы в деле  строительства и реконструкции  больниц и поликлиник, школ и  детских садов, других социальных  объектов. Большой интерес к сотрудничеству  с государством промышленные  предприятия имеют в таком  направлении, как строительство  учебных заведений профессионального  обучения для обеспечения предприятий  квалифицированными рабочими и  специалистами. 

 Имеются примеры ГЧП  и ЧГП непосредственно в сфере  социальной защиты населения.  Для активизации этой работы  готовится, в частности, проект  межведомственной целевой программы  городского округа Самара «Об  обеспечении беспрепятственного  доступа маломобильных граждан к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, информации и связи». И здесь внести свой вклад в партнерство смогут частные организации самых разных отраслей деятельности.

Интересный пример частно-государственного партнерства продемонстрировала компания «Самара-Центр», планирующая в 2010 году в рамках соглашения о сотрудничестве с Администрацией городского округа Самара открыть на своей площадке многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

 По мнению главного  архитектора Самары Андрея Смирнова, с активным привлечением частных  инвесторов должно вестись финансирование  реконструкции и строительства  автовокзалов в Самаре: «Есть  понятие частно-государственного партнерства, инвестиционного проекта. В рамках проекта автовокзал может содержать коммерческую составляющую: гостиницы, паркинг, магазины, которые будут давать доход и, следовательно, будут интересны для инвесторов. А сам автовокзал – это городская инфраструктура, и он должен быть городским».

 И, безусловно, на основе  частно-государственного партнерства должен реализовываться столь значимый для Самары проект, как строительство современного футбольного стадиона, соответствующего всем требованиям УЕФА. Возможность принимать у себя матчи мирового первенства в случае победы российской заявки делает крайне привлекательным для бизнеса участие в проектах по созданию спортивной, гостиничной, транспортной инфраструктуры и обеспечивает весомую роль партнерства государственных и коммерческих структур в развитии города.[1]

2.2 Особенности  государственно-частного партнерства  в России.

Термин "государственно-частное  партнерство" (ГЧП) настолько часто  употребляется в программных  документах как федеральных, так  и региональных властей, что нередко  воспринимается как модное клише. Региональные власти любят демонстрировать высшим руководителям страны не только передовые  свинофермы и образцовые гимназии, но и "проекты государственно-частного партнерства", под которыми обычно подразумевается красивый макет  или слайд-презентация. Обязательным элементом программы выступления  губернатора на тему ГЧП является просьба предоставить "меры господдержки" в виде субсидии федерального бюджета.

Однако эксперты сходятся во мнении, что проекты ГЧП существенно сложнее обычных коммерческих, сопровождаемых юридическими консультантами. "Проекты ГЧП,— говорит Карина Чичканова,— являются достаточно сложными и требуют достаточно времени и усилий на подготовку и реализацию, причем как со стороны публичной власти, так и со стороны частных инвесторов и их консультантов".

"Функционал юриста  в ГЧП-проекте гораздо более разносторонний,— соглашается с коллегой Евгений Глумов, адвокат, менеджер проектов практики ГЧП и инфраструктуры юридической фирмы "Вегас-Лекс".— Стоит отметить, что ГЧП-сегмент в России проходит период пилотной стадии, когда каждый проект структурируется в режиме "ручного привода"".

Наиболее близким к  ГЧП сегментом с точки зрения юридического консалтинга является сама по себе довольно сложная сфера  проектного финансирования. Однако некоторые  особенности ГЧП-проектов в корне увеличивают ценность квалификации консультантов.

Во-первых, в отличие от частного проекта, где взаимоотношения  участников определяются закрепленным в гражданском законодательстве принципом свободы договора, участие  государства в ГЧП-проекте строго формализовано. Процедура выделения бюджетных средств подробно описана в Бюджетном кодексе РФ и подзаконных актах. Соглашение о государственно-частном партнерстве заключается на основе федерального закона "О концессионных соглашениях", регионального ГЧП-законодательства или иных нормативных актов после конкурсного отбора частных инвесторов. Влияет на проект и разница в ментальности представителей государственного и частного секторов. "Логика у чиновника и предпринимателя разная по определению,— отмечает Александр Ермоленко, руководитель корпоративной практики "ФБК-право".— Кроме того, публичное право (налоговое, бюджетное, административное) и частное плохо стыкуются на практике, поскольку подчинены разным принципам и логике".

Вторая существенная особенность  проекта ГЧП в России непосредственно  связана с первой. Действия чиновников по заключению ГЧП-соглашения регламентированы. Следовательно, для запуска и ведения ГЧП-проекта требуется издание значительного количества правительственных актов. Работа юридического консультанта в ГЧП-проекте неминуемо связана с GR — взаимодействием с органами государственной власти. "В условиях несформировавшегося в РФ правового поля в сфере партнерства частного бизнеса и государства реализация инвестиционных проектов требует участия специализированных юристов как на стадии организационно-правового моделирования, так и при подготовке распорядительных, иногда нормативных и, безусловно, всех контрактных документов",— отмечает Евгений Глумов.

Наконец, в-третьих, свои требования, влияющие на объем работы юридического консультанта, предъявляют банки. Приемлемое для банков структурирование проекта  должно обеспечивать такое распределение  рисков, которое в состоянии минимизировать вероятность невозврата кредита или займа. В отличие от корпоративных займов или проектного финансирования в частном секторе, сроки привлечения финансирования под ГЧП-проект намного больше 10-20 лет. Существенны и суммы заимствований — как правило, они исчисляются сотнями миллионов долларов. Обычно это означает, что финансирование предоставляет не один кредитор, а целый пул крупных банков и иных финансовых институтов, например пенсионные фонды. Понятно, что у каждого кредитора своя кредитная политика и свои требования. Если консультанты не приведут к общему знаменателю интересы чиновников, банков, инвесторов и других заинтересованных сторон, проекта не будет.[2]